社会变迁中公共卫生的建构

　　公共卫生与民众生活紧密相关，既是近代社会关注的焦点，也逐渐成为时下学术界的重要关切。公共卫生涉及面很广，现今公共卫生史的研究大多采用社会文化史、医疗史、城市史的视角，而对公共卫生制度本身的研究较为缺乏。公共卫生是涉及医学领域的专业知识范畴，所以较早有关公共卫生史的研究多是从医学角度入手。以往的研究或关注公共卫生与城市发展的关系问题，或关注一些具体卫生问题、疾病防治以及各地公共卫生体系的创建，侧重分析政府行为，系统的研究成果较为缺乏。杜丽红近期的作品——《制度与日常生活：近代北京的公共卫生》（后简称《制度与日常生活》），以北京公共卫生为研究对象，在报刊、档案等史料的辅助下，详细分析、系统地整合了制度层面的公共卫生问题，并详细地阐释了相关的管理与应对政策及其实施效果，“试图揭示出近代中国城市政治与社会领域的变动趋势”。重点在于“探讨二十世纪北京公共卫生制度演变及社会化过程的基本脉络与问题，即公共卫生制度如何诞生、如何变迁、如何在国家与社会互动中成为日常社会规则”。

　　全书分为上、下两编，分别阐释北京公共卫生制度的变迁以及制度在日常生活中的运作。上编从国家组织层面探讨公共卫生的制度变迁，即由日式警察卫生逐渐转变为美式公共卫生，展现出其从法规层面的制度转变为国家治理层面的制度的过程，也是国家管控范围扩大的表现。下编对公共卫生制度在日常生活中的具体运作进行阐述，将与民众生活息息相关的环境卫生、饮水与食物卫生、疫病防治的具体制度作为重点论述对象，借以“揭示出国家权力如何与知识结合，形成现代治理方式，进而成为国家规范人们日常生活的基本制度”。本书对近代北京公共卫生制度变迁过程、国家与社会的互动、日常生活在理化以及全球化与在地化等重点问题提出了理论性思考，从而将近代北京的公共卫生发展实况更为全面地展示出来，有助于今人了解公共卫生建构的过程及其对人们日常生活的重塑。

　　公共卫生牵涉的范围很广，不仅是医疗卫生层面的问题，亦属国家—社会层面的问题。基于此，作者采用国家与社会理论对公共卫生史进行研究。通过梳理近代北京公共卫生事业的发展历程，“探究近代中国国家治理能力扩张的路径，并从各种社会关系中反思国家建构与社会变迁之间的张力”。“在以国家层面制度变迁为主线的同时，尽可能从民众角度进行绩效评价”。这样的构想也显示了作者的人文关怀，不仅仅停留在对公共卫生制度学理上的研究，同时注意分析制度在实际执行过程的问题与成效。民众是制度实行的见证者，社会变迁的亲历者，他们的感受可以直观地反映社会现实，虽则可能并不完全准确，但也有其参考价值。公共卫生本身并不是政府或国家机构的“独角戏”，需要有社会大众的配合，国家才能有所进步与发展。所以，无论是对于公共卫生的研究抑或是其他与民生息息相关的领域，都要关注大众的活动与心态，这样才能更全面地建构历史全貌并为当下社会的发展提供借鉴。

　　独特的制度史视角

　　公共卫生的建构包含观念和实践两个层面，即一方面需要公共卫生科学理论的指导，另一方面需要建立合理的卫生制度以及相应的执行机制。面对近代中国国家公共卫生严重落后的状况，政府从行政管理角度进行变革，首先从日本“取经”——建立警察卫生制度，即将公共卫生管理的职责赋予警察部门。这就异于人们熟知的由专门的卫生部门负责管理的情况。其实，这种转变涉及政府行政部门的职能划分与机构沿革问题，“无论哪一国的公卫制度，在十九世纪以来的发展已成为政体重要的构成部分”。文中对各卫生部门的成立与变迁情况进行梳理，使读者能够详细地了解卫生部门的前世今生。

　　近代中国公共卫生体系的构建过程也是中国从西方的公共卫生体制中“选择适合本身的成分而构成的‘混合体知识、实践与制度”。《制度与日常生活》采用较为独特的视角——从公共卫生制度本身研究中国公共卫生历史，揭示公共卫生组织与规则的变迁以及日常生活中制度运作的实际情况，即制度文本进入现实生活，推动民众形成新的生活方式的过程，“将制度运作放到地方社会历史中予以考察”。制度是为了解决或者预防某些方面的问题而设立的，有其产生的社会历史背景；在制度成文后，就要依靠执行机制与社会现实接轨，推行到社会中去，才能检验其成效，实现其价值。公共卫生制度亦是如此，公共卫生制度的构成是历史与社会现实的产物，正是恶劣的环境，社会大众公共卫生观念和行为的缺乏，整个城市卫生条件的落后，推动了公共卫生机构、制度的建立。

　　本书借助制度史的视角，探究公共卫生制度是如何一步步地改变民众的生活，進而推动社会变迁的。公共卫生制度涵盖的范围非常广泛，不但囊括社会公共空间的卫生，也涉及民众生活的各个方面，其建构过程也较为漫长。就中国国情而言，公共卫生的发展落后于西方国家，卫生观念的普及与习惯的养成又远非一蹴而就。不仅需要国家在制度与执行机制上的不断完善与发展，而且也急需社会各方的协助。就公共卫生所涉及的内容而言，其制度应该大致包括两部分：一、卫生行政人员所共同遵守的办事规程或行动准则；二、社会各方、民众所应遵守的卫生行为准则与办事的规程。

　　卫生制度涵盖面很广，制度一方面要指导政府卫生部门的工作，比如，“京师警察厅卫生处对清道工作进行稽查，由卫生处处长派员到各区巡视，主要查看夫役人数有无缺少，工作时间有无空误及其勤惰……”另一方面也包含对社会民众行为的约束，例如，为了革除市民任意倾倒垃圾的陋习，“1916年7月京师警察厅出示布告，要求市民保持道路清洁，一切污物脏水不准再在门外倾倒，各户都在院内置一土筐水桶，秽物由土车拉运，脏水须倒在沟内”。

　　全书在论述公共卫生制度的建立与其在民众日常生活中的实施情况之时，倾向于采用政策—效果模式。现以北京的饮水化验制度的建立为例说明：当北京的饮用水由于细菌含量高出现卫生问题，民众身体遭受危害时，卫生局发布政令，要求对饮用水进行定期化验与消毒。然而，在实际执行过程中，由于技术以及人为方面的阻碍因素，导致北京的饮用水水质并未得到很大的改善，未能达到政策的预期效果。

　　超越文本的解读：注重结合史实

　　本书并非只论述北京公共卫生相关制度的制定、实施情况，作者力图在“实证史学的基础之上，展开理论思考”，将史实与理论相结合，以问题为导向，在综合政治学、社会学、经济学以及医学有关问题研究的基础上，从中国历史实际出发，探讨“在地化”问题，采取的途径有：与前人研究进行对话、借助已有理论对现象进行剖析。“在扎实的经验性描述基础上，吸取社会科学的方法，将其融会贯通于历史现象叙述中，形成一套过程分析框架，建构出近代中国公共卫生制度研究模式”。

　　根据规范性主义学者的主张，制度的形成是规范性价值影响的结果。不同的社会都会有不同的价值，这就会导致制度迥异，而制度亦会随社会的变迁而变更。这点在北京公共卫生制度建构的过程中有所体现，在计划收回粪业管理权（收归官办）时，其目的具有双重性，不仅是为了规范污物处理，而且也是出于此举实现后粪业所能提供的丰厚利益。

　　从理性选择论角度来看，制度的规则，会影响个体如何使自身的利益最大化。而制度提供的环境，会令个人采取不同的策略使自身的利益最大化，以达成目的为最终手段。而个体亦可以为了使自身的利益最大化，而促使建制的改变，以求达至利益最大化的效果。这一理论同样可以京师警察厅整顿粪业这一事件作为例证，粪业与民众生活密切相关，有极大的收益，粪夫甚至被称为“平市三阀之一”。粪夫、粪业所有者在听闻政府准备将粪业收归官办的计划后，为了维护自身利益，立刻组织粪夫举行罢工，扰乱社会治安，使得政府无可奈何，只能搁置原定计划。

　　对于这一涉及国家与社会关系的问题，作者借用竞技场概念进行论述，揭示政府与民间组织经常处于博弈中的实情：政府往往为维护社会安定计，不得不在原定的制度的执行上有所放松。作者透过现象看本质，准确地揭示了北京公共卫生事业发展进程受阻的根源，也是对当时社会的思考。应当注意到公共卫生制度在被引介入华的过程中，人们并非全然被动地接受，即使有关人士大力宣传提倡，但中国民众身上固有的传统习惯促使公共卫生制度在地化过程中招致抵抗，这就启示人们在分析相关问题时应该从中国原有的历史背景出发，即“历史研究必须立足于特定时空，对史料进行整体解读”。

　　回到历史现场，剖析具体问题

　　本书使用了丰富的资料，涵盖了中西方学者的论著、报纸杂志、各类档案、年报、统计表格等等。通过采用与解读众多史料，将读者带回到历史情境中，从时人的视角体会制度变迁的真实场景，使得制度与现实之间的差距、割离清晰可见。例如：卫生行政部门借助卫生运动大会的形式，推动社会各界积极参加卫生教育。但由于公共卫生实质上是要建立一种全新的生活习惯，不能一蹴而就，因此卫生运动大会的实际成效有限，时人也认识到“不卫生、不清洁的劣根性，既是浸润于家庭社会，那么除了从教育方法去矫正外，喊喊口号，贴贴标语，终还嫌忒表面而欠实际吧”。

　　又如，1928年以后，北平的卫生事务从公安局移交到新成立的卫生局后，卫生局却没有依法取缔不卫生行为和罚款的权力，只有报请公安局代为处罚。据《世界日报》记载：“取缔沿街叫卖之各种食品，尤须警察协助，方有成效，否则禁者自禁，卖者自卖，事权不能统一，法令即等空文。”当时的公共卫生研究者认为：“法令死物，必赖机关执行，若不能执行，则虽有法令亦形同虚设。”意即法令能否执行对卫生行政发展至关重要，而拥有执法权力的警察则缺乏卫生专业知识。如此，卫生行政便难以顺利发展。北平市卫生处处长方颐积也指出基层工作人员由巡警兼任并不合理：“环境卫生，重在视察，此项下级工作人员，均须具有相当的知识与技能，乃克尽厥职，绝非一般办理警察事务者所能任。”寥寥数语即将卫生行政中的弊端一语道破，展现社会变迁中所面临的困境。作者借助报纸与时人的评价清晰地阐释了这一问题，指出这不仅是北京城市发展中的问题，也是全国公共卫生制度建设过程的缩影。

　　整部作品不仅是近代北京公共衛生的发展史，亦是北京城市变迁中的一部分。从书中可以深切感受到公共卫生制度推行的艰难程度，制度与日常生活作为一组概念，在制度受制于环境因素之时，往往将理想（实现全方面卫生的设想）与现实（基层管理人员、特殊群体出于利益而阻碍政策的贯彻落实）之间的差距展露无遗。在困境之下，政府进行“选择性治理”，即执行实行度高的措施，虽属无奈之举，但此举不免导致日常生活中制度的实行情况远不能符合合理的公共卫生标准。依据“多米诺骨牌效应”，由此国家的权威不免失色，民众的健康生活亦难以得到切实保证。

　　这一问题在文中多处有所凸显，最典型的案例莫过于妓女检治制度的建立。例如：在“妓女最易感染花柳病”的社会观念影响下，1927年2月，京师警察厅建立了妓女检治制度，实际上这一举措是根据北京公共卫生的潜在问题——花柳病防治所做的选择性治理。而从医学角度而言，妓女检治制度并非防治花柳病的有效措施，当局只是移植了西方的防治方式，并未根据医学专家的建议、根据中国实情来加以完善和补充，“新式政府利用科学，并不顺从科学”。

　　二十世纪初，汽水在北京尤为畅销，许多商贩贪图利益，大肆造假，以生水制作劣质汽水出售。因为此事与民众日常生活有关，京师警察厅一面严查，一面呼吁市民不要购买伪劣汽水。但实效不佳，很大一部分原因是经营饮料的商贩多为谋生，资本薄弱。后来北京市政府出于维护民生与社会稳定考虑，最终放弃严格执行食品卫生标准，此举亦属政府对民众利益的让步。

　　另一事例，就是为了合理处理粪便，缓解环境恶化状况，京师警察厅颁布管理粪场规则，但始终未能实施。而后为“筹警饷”，计划将粪业收归官办。面对行业利益被剥夺的危险，粪夫群起罢工，造成严重的卫生问题并危害北京治安。市政当局为维护稳定计，搁置了收归官办计划。随后，“京师警察厅颁布取缔规则，要求各区署调查粪夫、粪厂的状况，发给粪夫水牌，以便管理”，但是遭到了粪夫的反对，未能实现。通过这些事例，我们看到在时局动荡的情况下，国家行政机构的权威也处于弱势地位，在观念与实践层面的断裂也是十分清楚直观的。

　　本书强调的是国家转型与社会变迁，以1905—1937年北京的公共卫生发展历程为主要研究对象，从制度与日常生活两个层面分析卫生文明在中国的传播、贯彻、发展情况，即公共卫生的在地化过程。在看到北京公共卫生事业艰难发展的历程的同时，不应忽视知识与权力的结合，这也是公共卫生发展过程的一个重要的问题，医疗卫生知识以其专业性和科学性在公共卫生制度制定与实施过程中发挥着重要作用。从北京公共卫生的发展历程中，可以看到政府对医疗卫生知识重视度的逐渐提高。其实，知识与权力的结合度很大程度上影响着公共卫生事业的发展，科学的医疗卫生知识只有有效融入民众生活中，才能为人们造福。

　　本书行文方面，语言较为平实，对于史实的叙述较为严谨；或许因为平直的叙事特色，所以文章不免有些乏味。作者研究历史学始自博士时期，或许是之前学习政法专业的经历，使得本书的写作受到之前学术研究思路的影响，不免存有相关专业的色彩，如若引用当时报道民间团体宣传卫生的各类活动的图文资料，或可使文章的可读性更强。

　　刘雨晨

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……