公共行政：進取不足，社會“穩”發展的十年

　　政策諮詢、落地，有溝沒“通”

　　澳門第三、四屆政府在行政長官崔世安的帶領下，依法施政，推動經濟平穩發展，持續改善民生工作。回顧這十年，澳門社會整體呈現出一個比較顯著的特徵就是“平穩”，施政理念從過去第一、二屆政府的經濟急速發展轉型為強化社會民生的平穩發展期。隨著首十年的經濟急速提升，進入第二個十年，澳門社會的矛盾呈現出新的特點，崔世安特首帶領澳門特別行政區政府穩健施政，維持社會穩定，著力促進民生事業發展，解決因由經濟飛速發展所衍生的問題，不斷改善房屋、交通、教育、社會福利、醫療等民生需求。

　　此外，基於澳門地少人多的問題，過去十年在中央政府的支持下，澳門通過填海、橫琴合作、海域管理等政策，有力拓展了澳門的發展空間。儘管如此，政府工作仍然沒有完全達到社會發展所需的要求。一直以來，市民對政府管治都會有各種看法，比如貪污、官員任人唯親、施政力度不夠、政策措施落地比較慢，或者政策出來產生的效益達不到預期。這是崔特首施政十年比較明顯的特點。當然，在首兩屆政府的十年，社會同樣存在不同的問題，比如房屋、貪污，乃至出現歐文龍案，導致市民對政府信心備受打擊，唯獨當時因為經濟騰飛，帶動社會快速向前發展，而掩蓋了政府施政存在的問題。自崔世安特首上任後，政府積累了越來越豐富的公共財政，政府有錢了，這時候公眾意識也會出現新的變化，大家對政府的期望也越來越高，亦會提出這樣的思考：社會經濟發展得咁好，點解政府施政又跟不上市民要求呢？

　　其實在近十年來，澳門公共政策諮詢制度已經有很大改進，面向的機構不斷增加，範圍不斷擴大，民主性不斷提高。回歸初期，政府基本上很少做公共政策的諮詢，而到了06/07年度，政府一年之中開展的公共政策諮詢量，就超過前五年的諮詢項目總和。到今天，政府的公共諮詢制度更加完善了，無論是形式還是數量，都已經與以前有了明顯的進步，在某種程度上來說政府是有做不少工作來提升管治水平。但現在又出現了新的問題，比如大家提出質疑，在公共諮詢的時候，為什麼我們說了自己的訴求，而政府又未能完全回應呢？市民嘲諷公共諮詢有時候流於形式，出現“意見接受，態度照舊”的現象。到今天，我們沒有好好利用諮詢去瞭解民意，而純粹把諮詢作為“半公投”形式，支持就做，不支持就撤回。這不是一種有效的溝通，不是諮詢的良好狀態。諮詢包括讓大家知道政府是怎麼想的，也讓政府知道大家是怎麼想的，在不同的意見上政策是否可以做多一些事情，去滿足不同需要呢？這是當前缺失的，是施政方面的弱點。

　　公共政策諮詢的制度化建設，提高了政府科學決策的水準，但實際政府要如何更加良好去運用這些制度呢？似乎這屆政府還沒有找到方法處理好。在政策制定上，政府需要重新思索怎麼樣更好瞭解市民需要，有什麼措施去疏導更多不同的意見，解決各層面的訴求？現時政府在制訂政策是比較短視且片面的，通常遇見一個問題就解決一個問題，“邊度漏補邊度”，繼而一葉障目不見泰山，忽視了解決一個問題的時候應該從全面的角度去發現問題，否則就會拖帶出更多的矛盾。如今，政府在出臺一個政策或方案的時候，變得非常消極，市民能接受就推行，不能接受就撤回不做。表面上看，工作都做了、流程走了，至於可不可行，似乎就交給市民來“裁決”，看似民主，實質上並沒有解決大家的問題。政府在施政上，不是不要聽意見或不要民主，而在於提出一個政策的時候，在制訂一個政策的時候，有沒有考慮到是否會影響其他人，其他人會否反對，會否覺得不合理？這些問題，有沒有同步制訂相應的措施去解決。

　　政府要以更新思路推進科學施政，努力提高發現問題、分析問題和解決問題能力，要讓市民感受到政府是充分瞭解市民需要的，也真正做足工作的。否則在做政策動員的時候，很多人出來反對，我們即收回，形成一個非常消極的施政觀念。這種施政觀念在政府工作上亦有具體的體現，比如在舊愛都與新花園泳池的重建的問題上，當時市民提出了很多意見，大家覺得這是澳門的標誌性建築，希望在保持原有外觀的基礎上加以重新利用，但政府更傾向於推倒重建的方案。而對於舊的初級法院大樓，政府採納新中央圖書舘設計保留外觀的同時，又加了新的元素，並得到了市民的支持。兩個不同的方案的民意，可以看到政府在制訂方案的時候，應該考慮到各方面的問題，思考用何方案去緩解市民對新的政策新方案帶來的衝擊。

　　10年施政，

　　行政改革“有口無行”

　　回顧崔世安特首在2014年參選連任之時，亦曾承諾加快落實行政改革，縱觀這些年來，雖然政府並沒有推行什麼明顯的改革，但在2016年，政府首次提出《澳門特別行政區五年發展規劃（2016-2020年）》，從整個行政體系上確立了政府5年的經濟社會發展願景，提出了具體目標、評價標準和相關保障政策。到今年10月政府發佈首個五年規劃中期評估，根據該報告，在首個五年發展規劃執行的頭三年，澳門特區政府自評執行相關工作的年平均完成率達90.3%，第三方評估規劃進展順利率達92.7%，社會評估滿意度達85.6%。這是施政建設上比較好的方向。

　　另外政府提出智慧城市的發展，在某個程度促進政府內部電子化、電子政務的發展，但似乎沒有解決澳門政府在行政上本身獨有的問題，比如政策制定、人事任命。在崔特首主政下，特區政府在2012年推出中央招聘制度，以回應社會對政府聘用人員任人唯親的質疑，但礙於政策考慮不周，加上人資錯配等弊病，政府於2016年推出公務員統一招聘制度，到近期從審計來看，統一招聘仍然存在比較大的問題，比如效率低、費用高等，當然，應該進一步檢視為什麼統一招聘沒有效率，為什麼其他部門和公職局合作不力？毋庸置疑，統一招聘存在的問題，很大程度上反映政府內部協調的障礙，亦反映政府行政體系裏存在的弊病。澳門行政分設五個司，五個司的權力是平等，沒有一個司能指揮另外一個司去做事情，唯依靠行政長官對於五司的統管和協調。行政長官作為總協調人，當五司需要協調，他就主持協調工作，而更多時候是把權力下放到五司。在這樣的體系下，當行政改革任務派發給行政法務司的時候，行政法務司怎麼樣推動得了其他四個司的合作呢？當前缺乏一個比較高效的統籌機制，所以一定程度上造成行政改革停滯不前，以及整個公共行政體系裏，不同政府部門之間協調統籌的效率都比較欠缺。

　　現時本澳已有3.8萬多名公務員，從數量來看，大家覺得公務員團隊越來越龐大了。固然，隨著澳門社會發展，公務員人數增多是無可避免的。至於3.8萬多名公務員的配置到底是否合理呢？應該根據實際去釐定。澳門公務員體系發展史裏，早期政府對部門實位人員是有相關的論述，衡量每個部門需要多少人，編制內實位就說明了該部門需要多少人手了，隨著歷史演變，之後又出現編制外和合同人員形成行政任用，導致原來的人力評估體系失效，而現在又沒有這樣一個人力規劃來規範用人，出現相對隨意去招聘行政任用的問題，當一個部門要開展新工作時就請新人，沒有考慮到部門內部的效率問題，久而久之公務員人數越來越多。從長遠來說，政府需要完成一個人力規劃，通過中央人事統籌機構，去統籌每個部門究竟需要多少人，而不至於出現有的部門缺乏人手、有的部門人力過剩的情況。此外，候任行政長官賀一誠提出未來不會再增加公務員編制，事實上這亦應當通過構建科學的人事評估和人事管理制度來審視其合理性。

　　公共價值觀變化，管治迎新挑戰

　　總體而言，十年來，崔世安特首及其領導下的管治團隊平穩施政，各個施政領域基本上達到了預期的目標，既取得了一定成績，亦存在不足之處。當然，在國際環境複雜多變的形勢下，保持本澳社會穩定發展尤為寶貴的。對香港出現的亂象，亦應該給澳門政府在施政上一些新的思考。過去大家覺得香港作為東方明珠，有著非常科學的施政理念和非常高效的公共行政體系，但如今遭受逾四個月的黑色暴亂後，法治、社會秩序、經濟民生和國際形象受到嚴重衝擊，社會面臨著很大的危機，令香港政府的管治和施政兩方面面臨前所未有的挑戰。對澳門而言，雖然政府仍有很多不足，但社會整體保持著良好的發展態勢，值得澳門政府不斷總結這十年，乃至回歸二十年來的施政經驗，持續提升政府團隊的管治能力。

　　此外，隨著時代的發展變化，社會矛盾亦會出現新的特點。客觀而言，澳門政府的問題是由來已久的，並不是說今屆做得特別差。而是問題隨著社會發展而變化、顯現出來。社會追求進步，公眾意識也在進步，因此社會問題、施政問題都會逐漸被放大來看，大家進而發現原來我們有這麼多不是那麼理想的地方，從而要求政府做更大改進。西方世界學者因應後現代思潮的迅猛發展，導致行政環境日益錯綜複雜，提出“後現代公共行政”學的觀念，這一觀念，尤其是“後現代公共行政價值觀”對於服務型政府的建設亦帶來新的啟示。過去，我們的意識裏覺得維持社會穩定是重要的，在這樣的價值觀影響下，大家在公共行政上可以賦予政府更多權力，但隨著社會越來越多元的時候，自然而言就會出現不同的聲音。這是需要正視的社會理論、話語、價值觀問題。過去為了推動社會經濟發展，市民與政府達成比較一致的公共行政意識，大家的目標讓經濟發展起來，在這樣比較一致的價值觀影響下，大家可以忽視其他領域的問題，甚至犧牲某些利益。

　　但是隨著社會富裕了，大家不僅僅考慮經濟因素，同時更加顧及非經濟的因素，亦因此越來越多人提出要保育世界遺產，比如松山燈塔是澳門象徵，一旦周邊興建高樓而造成景觀破壞，市民就會覺得被侵犯；亦比如荔枝碗船廠片區是否保留的爭議，隨著意識覺醒，大家認為這是具有人文歷史價值的東西，不能進行商業開發，不能因為經濟利益而犧牲文化。如此種種，社會的訴求越來越多元化，形成物質和精神兩種價值觀的衝突。這就倒逼政府制定政策的時候，不能單從片面的角度去思考，認為只要是為社會發展好的就去做，而是否有理解到社會有更多不同需要，如何去回應這些不同的價值取向呢？這是過去一直比較忽視的。我們檢視政府施政不到位，其中很重要的原因在於政府忽視了社會新的訴求，如果用舊的經濟思維去施政，政府官員的公共行政價值觀仍然停留在“發展好經濟、服務好民生”的政績思维，必然會造成施政與民意不對口的狀況，這是未來政府尤應注意的地方。

　　余永逸