创建金砖新评级机构的动因与困境

　　【关键词】金砖国家；金砖新评级机构；金砖合作；制度建设

　　【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.12.005

　　2008年国际金融危机之后，穆迪投资者服务公司（穆迪）、标准普尔公司（标普）、惠譽国际信用评级公司（惠誉）等西方主导的三大国际评级机构暴露出一系列缺陷，国际上关于改革三大评级机构的呼声日益高涨，其中，建立金砖新评级机构就是改革方案之一。在建立金砖国家新开发银行和应急储备安排这两块金砖国家务实合作的“金字招牌”之后，创建金砖新评级机构能否成为金砖国家务实合作的第三根支柱？2016年，金砖国家领导人在印度果阿峰会上提出，“为进一步加强全球治理架构，我们欢迎专家探讨设立一个市场主导、独立的金砖国家评级机构的可能性”。[1]2017年，金砖国家领导人厦门峰会宣言进一步指出，“我们赞赏金砖国家成员国的开发银行签署关于银行间本币授信和信用评级合作的谅解备忘录”。[2]但2018年金砖国家领导人约翰内斯堡峰会宣言和2019年巴西利亚峰会宣言中，再也没有提及创建金砖国家新评级机构的倡议，反映出该倡议在金砖国家合作进程中动力不足。本文旨在探讨金砖国家建立新评级机构的动因及其面临的困境。

　　西方三大国际评级机构的缺陷

　　所谓信用评级是指使用符号表示各种金融产品不同的信用风险等级，即表示能否按照最初的交易合同规定向投资者偿还本金并支付利息的可能性。谁位居信用评级行业垄断地位谁就掌握了对金融产品的定价权。信用评级业务最初是从商业信用评级开始，后来逐渐扩展到公司、金融机构、地方政府和主权国家的信用评级。1909年，美国人约翰·穆迪（John Moody）创办的穆迪投资者服务公司首先运用评级方法对铁路债券进行评级；1913年，穆迪开始对公用事业和工业债券进行信用评级；1922年，标准统计公司和1924年惠誉国际信用评级公司也开始对工业债券进行信用评级。1941年标准统计公司与普尔出版公司合并成为标准普尔公司。1975年，美国证券交易委员会（SEC）将穆迪、标普、惠誉认定为“全国认可的统计评级组织”（NRSRO）。由于评级行业的基础是债券市场的规模和吸引力，三大评级机构借助美国债券市场在全球债券市场中的绝对优势地位，开始垄断国际评级行业。

　　2008年美国次贷危机引发全球金融危机之后，三大国际评级机构在危机形成和传导过程中的负面作用凸显，遭到国际社会广泛批评。2010年在欧洲主权债务危机中，三大国际评级机构先是未能察觉到希腊等国的主权债务风险，维持对这些国家“AAA”的高信用评级；在危机爆发以后，又数次集中下调这些国家的信用评级，使得这些国家遭受巨大冲击，加剧了国际金融市场的动荡。

　　西方三大评级机构的缺陷主要表现在三个方面：一是评级机构在经济周期中起到顺周期的作用，加剧了宏观经济的周期性波动。在经济形势较好时，评级机构不断上调评级，导致市场过度乐观，出现经济过热和资产泡沫；而在经济出现衰退时，评级机构往往大幅下调评级，误导投资者加重对形势恶化的估计，扩大经济的波动性。二是评级机构的收费模式存在利益冲突。三大评级机构采用“发行人付费模式”，反映了评级机构商业化运作和保持独立性之间的矛盾，评级机构容易受到利益驱使而偏向于发行人，引发利益冲突。[3]三是评级机构主权信用评级的方法和指标存在意识形态的偏见，它们从西方国家的利益和意识形态出发来设计评级指标，严重损害了国际信用评级的客观性和科学性，使其成为维护发达国家特别是美国国家利益的工具。[4]

　　2008年美国次贷危机引发全球金融危机之后，三大国际评级机构在危机形成和传导过程中的负面作用凸显，遭到国际社会广泛批评。图为三大国际评级机构之一的穆迪投资者服务公司的标志。

　　评级方法和指标的缺陷是三大评级机构最实质性的缺陷。2008年9月，穆迪公布了《主权债券信用评级方法》，[5]提出从经济实力、体制实力、政府的财政实力和国家对风险事件的敏感性等四大要素来对主权信用进行评级。经济实力主要考察人均GDP、经济增速和信贷泡沫等指标，以人均GDP而非GDP总量作为主权信用评级的基础，明显有利于西方发达国家。体制实力主要考察政治体制框架及其有效性，采取的主要测量指标则是世界银行发布的世界治理指数（Worldwide Governance Indicators，简称WGI），包括世界银行法治指数、世界银行腐败治理指数和世界银行政府效率指数等，带有明显的意识形态色彩。[6]

　　2008年标普发布的《主权信用评级基础框架》确定了政治得分、经济得分、财政得分、外部融资得分和货币得分等五大评级要素。[7]其中，政治得分基本上是按照西方三权分立的制度模式来排序，强调权力制衡、政治参与和媒体独立等。外部融资得分主要通过判断是否发行国际储备货币以及活跃交易的货币来判断，这实际上是在强调储备货币发行国可以采取超发货币的形式，用举债融资能力来增强其主权债务的偿还能力，把能不能借到新债作为测量偿还旧债能力的标准，类似于美国国内银行评估个人信用的方法。货币得分主要考察汇率制度和货币政策的可信度，测量指标则是通过定性打分的方式来判断一国中央银行的独立性、货币政策的市场化取向、中央政府是否发行大量固定利率本币债券，以及通过定量打分的方式来计算以本币计价的国内信贷和债券市场的市值。在这当中，以中央银行独立性、货币政策市场化取向作为测量指标，明显偏向美国等发达国家的经济制度。[8]

　　2010年8月，惠誉也发布了其《主权评级方法》，提出从结构特征、宏观经济、公共财政和外部融资等四个要素来衡量主权信用风险。[9]其中结构特征包括政治风险、银行业状况和抗击不利冲击的能力。与穆迪类似，惠誉对政治风险的考察，也采用了带有西方意识形态色彩的世界银行治理指数。与标普类似，惠誉也是将政府的融资举债能力作为衡量主权债务偿还能力的重要因素，片面强调流动性对主权债务履行的保障作用，掩盖了一些发达国家高额财政赤字可能会引发的主权信用风险，这在欧洲主权债务危机中表现得较为明显。[10]

　　三大评级机构改革与金砖国家的诉求

　　针对西方三大评级机构存在的诸多内在缺陷，金砖国家提出了批评，并开始在二十国集团（G20）等平台上推动国际评级体系的改革。在金砖国家领导人推动下，2008年11月15日，G20华盛顿峰会提出，“金融监管机构应根据公认的国际行为准则加强对信用评级机构的监督，采取措施确保信用评级机构的行为符合国际证监会组织的最高标准，加强对债券投资者和发行者的信息披露，同时提供公共评级的信用评级机构应该注册登记”。[11]2009年4月2日，G20伦敦峰会提出，“金融监管机构应扩大监管范围，将信用评级机构涵盖在内，以确保这些机构能达到良好的国际行为标准”。[12]

　　值得注意的是，虽然G20提出了改革国际评级机构的标准和具体措施，但这些“标准和措施”的改革力度太小，仅局限于西方国家所允许的范围之内，未能对三大评级机构进行实质性改革。G20提出评级机构要遵守国际证监会组织在2008年提出的监管标准，但这个标准并未对三大评级机构提出特别要求，仅规定提供公共评级的机构必须注册并加强信息披露，而这些“要求”只不过重申了美国在改革国内金融监管时的要求。总体上看，在G20框架下的国际评级体系改革避重就轻，将注意力放在了三大评级机构的注册登记和信息披露等细节问题，而未能触及三大评级机构的评级方法和指标等实质性问题。[13]

　　对此，金砖国家普遍表示不满。2009年3月14日，金砖国家财长会议指出，“评级机构需要得到充分的监督和管理”。[14]2010年4月15日在金砖国家领导人巴西利亚峰会期间，中国清晰地表明在国际信用评级领域的立场，“我们要推动完善国际金融监管体系，扩大监管范围，明确监管职责，提倡对主要储备货币发行经济体宏观经济政策和主权信用评级机构的监督”。随后，金砖国家领导人在峰会宣言中提出，“近期发生的情况打破了金融市场自我监管的神话。我们迫切需要在监管金融市场各个部分、机制和工具方面加强合作”。[15]2010年6月27日，在G20多伦多峰会上，中国再次指出，“要加强对国际信用评级机构的监管，减少对信用评级机构的依赖，完善信用评级机构的行为准则和问责制度，特别是要制定客观、公正、合理、统一的主权信用评级方法和标准，使有关评级结果准确反映一国经济状况和信用级别”。

　　2012年6月，标普就“经济改革不充分”警告印度，称可能会进一步下调已经是“BBB-”的印度主权信用级别。随后，惠誉将印度的主权信用展望从稳定调整为负面。印度官员认为这种调整是不公平的，并且批评惠誉与美国证券交易委员会分享它从印度財政部获取的信息。一些印度官员提出了更加广泛的质疑：“一个评级机构对一个主权国家的信用评级不是来自于自己的判断，而是受到另外一个主权国家的直接影响，这是不合适的。”[16]前印度国家安全部长戈帕尔·皮莱（Gopal Pillai）提出，金砖国家应该创建自己的信用评级机构，以解决歪曲的信息流问题，迫使发达国家掌控的三大评级机构在对发展中国家进行信用评级时形成更加“均衡的观点”（Balanced View）。[17]

　　2014年3月，美国和欧盟指责俄罗斯“吞并”了克里米亚，随即发动了对俄罗斯的经济制裁。之后不久，西方三大评级机构下调了俄罗斯的主权信用评级。时任俄罗斯金砖国家事务副协调人瓦迪姆·卢科夫（Vadim Lukov）认为这是西方三大评级机构对俄罗斯进行的赤裸裸的“主权信用评级入侵”（Credit Rating Aggression），充分反映出三大评级机构的政治偏见，并提出俄罗斯对创建替代性的新国际评级机构很感兴趣。[18]2016年初，穆迪和惠誉停止发布对俄罗斯地方政府和银行的信用评级，使得俄罗斯甚至无法对自身的资产进行价值评估，这进一步激化了俄罗斯对西方三大评级机构的不满。因此，俄罗斯决心在金砖框架内创建新评级机构。

　　创建金砖新评级机构面临的困境

　　印度和俄罗斯在创建金砖国家新评级机构的倡议中发挥了重要作用，尤其是印度利用2016年主办金砖国家领导人果阿峰会的机会将该议题成功引入了金砖峰会的议程。印度进出口银行对于创建金砖国家信用评级机构进行了强有力的游说。在果阿峰会召开之前，印度进出口银行准备了一份概念文件，发给其他金砖国家进行评论。2016年3月，在金砖国家银行间合作机制技术小组会议上，各国讨论了关于合作建立金砖信用评级机构的备忘录草案。

　　尽管如此，据有关媒体透露，有些金砖国家依然对创建新评级机构的倡议表达了担忧，主要体现为两点：一是信用评级机构若要具备很高的可信度，必须由市场来主导，而由金砖国家政府推动创建的新评级机构如何在国际债券市场上具备可信度？二是金砖国家新评级机构能否获得信用评级所必需的可靠的经济数据？这两个条件需要专家们进一步详细的讨论。[19]从2016年果阿峰会的宣言来看，金砖国家领导人只是表示“欢迎专家探讨设立一个市场主导、独立的金砖国家评级机构的可能性”，反映出金砖各国对该倡议并未达成一致意见。2017年厦门峰会通过的宣言只是“赞赏金砖国家成员国的开发银行开展关于国际信用评级的合作”，而非“创建金砖国家主导的新国际评级机构”。2018年约翰内斯堡峰会和2019年巴西利亚峰会不再提及创建金砖新评级机构的倡议，这表明该倡议可能处于搁浅状态。

　　相比金砖新开发银行的倡议顺利落地，为什么创建金砖新评级机构的倡议显得如此困难？金砖新评级机构存在市场可信度和可靠数据的困境，反映出美国在国际信用评级领域仍然存在结构性权力的优势，新兴大国在该领域创建一个平行的国际制度来对三大评级机构进行制衡面临着巨大挑战。

　　其一，美国的结构性权力体现在美国国内债券市场的规模和吸引力上，拟议中的金砖国家新评级机构难以进入美国债券市场，因而难以获得真正的国际竞争力。在国际债券市场领域，美国占据着主导地位。从规模来看，根据国际清算银行（BIS）的统计，2010年6月，全球债券市场债券未清偿余额为89.28万亿美元，其中，美国债券市场占24.2%，大大超过排在后面的英国（13.7%）和德国（7.4%），优势地位明显。[20]从流动性看，美国债券市场是以场外交易为主的交易市场，自由的交易模式和双边报价商制度给债券市场带来了活跃的气氛和良好的流动性。从成熟度看，在美国债券市场中，发行者除了披露财务信息外，还必须披露历史违约记录，同时实行“债权托管人制度”，以充分保障投资人的利益。

　　金砖国家合作的制度建设需要坚持“ 循序渐进”的原则，既要选择那些现有国际制度和国际秩序中存在明显不合理的领域，又要选择那些美国等西方霸权国控制力相对较弱的领域，这样有助于降低金砖合作制度建设所遭遇的阻力，提高制度建设成功的可能性。2019年金砖国家领导人第十一次会晤在巴西首都巴西利亚举行。图为巴西外交部。

　　从国际市场准入和可信度的角度看，创立主权信用评级机构的目的是为了对国际债券市场上主权债券的发行方提供信用评级服务。因而，作为主权债券发行者和投资者汇聚地的国际债券市场构成了主权信用评级制度运作的权力基础。在某种意义上可以说，“谁掌控了国际债券市场谁就掌控了主权信用评级行业”。[21]而美国债券市场的规模、流动性和成熟度使得美国证券交易委员会成为国际主权信用评级机构事实上的“守门人”，任何信用评级机构想要进入美国债券市场都需要获得美国证券交易委员会的认可。截至目前，世界上共有10家机构获得了美国证券交易委员会的“美国认可的统计评级机构”资质。其中，非美国本土机构有3家，2家来自日本，1家来自加拿大。2010年，中国的大公国际评级公司在也曾向美国证券交易委员会申请NRSRO资质，但遭到拒绝。美国证券交易委员会给出的理由是，大公国际总部设在北京，无法确定其是否遵守美国的《证券交易法》。这反映出美国证券交易委员会垄断了主权信用评级机构进入国际债券市场以及获得国际可信度的权力。[22]

　　由于美国债券市场的规模优势和巨大吸引力，使得任何主权信用评级机构要想发挥国际影响力，都无法回避美国债券市场，都需要获得美国证券交易委员会授予的美国认可的统计评级机构资质，这导致任何新创立的国际信用评级机构要想获得可信度，都必须经过美国证券交易委员会的批准。然而，要获得美国市场的准入和信任，就需要达到美国证券交易委员会所要求的自由化、私有化和市场化，这对金砖新评级机构而言会显得格外困难。

　　其二，作为信用评级行业的“百年老店”，西方三大评级机构的公信力和数据库建设构成了其在国际信用评级中权威性的来源。而拟议中金砖国家新评级机构缺乏长期的历史数据积累，要獲得金融市场和广大国际投资者的认可，还需要一个长期的积累过程。从公信力和数据可靠性的角度看，评级机构需要积累人才、信息和数据，而且要得到金融市场和广大国际投资者的认可，不能由政府意志强加，这就决定了创建新评级机构的过程必然是一个苦练内功的长期过程。西方三大评级机构自身的公信力、数据库建设和全球市场份额奠定了其“权威性”，任何新建立的评级机构短期内难以撼动其垄断地位。

　　标普在过去150多年中，通过对企业债券、主权债券、股票、共同基金等投资品种进行“独立、严格”的分析，逐步奠定了在行业中的领先地位。目前，标普的评级分析师超过1500人，为全球128个国家的公司和主权信用提供评级服务，其创建的标准普尔1200指数和标准普尔500指数已经成为反映全球股市表现和美国投资组合指数的基准，在全球金融市场中极具影响力。[23]穆迪目前在全球有800名评级分析师，1700名助理分析员，股票在纽约证券交易所上市交易。[24]惠誉创建了备受欢迎的“AAA”到“D”的评级体系，先后并购了国际银行信贷分析公司、道衡和汤姆森公司。迄今，惠誉在全球设有40多家分支机构，拥有1100多名评级分析师，已经完成1600多家银行及其他金融机构的评级，以及全球78%的结构融资和70个国家的主权评级，得到国际债券投资者的普遍认可。根据美国证券交易委员会的报告，在2009年一年内对世界各国政府债券、地方债券和主权债券的评级业务中，标普占45.00%，穆迪占38.63%，惠誉占15.80%，三家合计超过99%，处于绝对垄断地位。[25]

　　总体上看，金砖国家创建新评级机构存在着国际市场准入和获取可靠数据两大困境，而这两大困境实际上反映了美国在国际信用评级领域仍然拥有结构性权力的优势：美国凭借国内债券市场的规模和成熟度控制了国际债券市场，金砖新评级机构难以进入美国控制的国际债券市场；三大评级机构的公信力和数据库建设是一个长期积累的过程，短期内金砖国家新评级机构难以在国际债券市场上与三大评级机构进行竞争。

　　结语

　　通过考察金砖国家创建新评级机构的过程可以看出，西方三大评级机构的缺陷以及改革进程的缓慢是金砖国家决心创建新评级机构的动因。但与此同时，美国在国际信用评级领域仍然享有的结构性权力优势又导致了金砖国家创建新评级机构陷入了困境。

　　创建金砖新评级机构的案例为金砖国家制度建设带来新的启示。作为全球治理中的“改革者”，金砖国家合作的制度建设需要坚持“循序渐进”的原则，既要选择那些现有国际制度和国际秩序中存在明显不合理的领域，又要选择那些美国等西方霸权国控制力相对较弱的领域，这样有助于降低金砖合作制度建设所遭遇的阻力，提高制度建设成功的可能性。根据“循序渐进”的原则，金砖国家可在不断完善和巩固已建制度的基础上，逐步向其他制度建设领域拓展。

　　（责任编辑：甘冲）

　　[1]《金砖国家领导人果阿宣言》，http：//www.xinhuanet.com/world/2016-10/17/c_1119727552.htm。

　　[2]《金砖国家领导人厦门宣言》， https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/jzgj_682158/zywj_682170/t1489831.shtml。

　　[3] 周小川：《关于信用评级的若干问题及其展望》，载《西部金融》，2012年第2期，第4-7页。

　　[4] 朱光耀：《国际信用评级体系亟待重塑》，载《中国党政干部论坛》，2010年第6期，第36-37页。

　　[5] Moodys， Rating Methodology： Sovereign Bond Ratings， https：//www.moodys.com/Pages/HowMoodysRatesSovereigns.aspx.

　　[6]董敏杰、于国龙、陈代娣：《主要评级机构主权信用评级要素比较分析研究》，https：//www.chinaratings.com.cn/uploadfile/2013/1217/635228695719282913.pdf。

　　[7] Standard and Poors， “Sovereign Credit Ratings： A Primer， 2008”， https：//www.standardandpoors.com/en_US/web/guest/ratings/ratings-criteria/-/articles/criteria/governments/filter/sovereigns.

　　[8] 同[4]。

　　[9] Fitch Ratings， “Sovereign Rating Methodology： Master Criteria”， http：//blogs.sciences-po.fr/recherche-predictions/files/2010/12/Sovereign-Rating-Methodology_Fitch_160810.pdf.

　　[10]董敏杰、于国龙、陈代娣：《主流主权评级模型比较分析》，https：//www.chinaratings.com.cn/uploadfile/2013/1217/635228695719282913.pdf。

　　[11] 《二十国集团领导人金融市场和世界经济华盛顿峰会宣言》，http：//www.g20chn.org/hywj/lnG20gb/201511/t20151106_1227_1.html。

　　[12] “G20 Leaders Statement”， http：//www.g20.utoronto.ca/2009/2009communique0402.pdf.

　　[13] Eric Helleiner and Hongying Wang， “Limits to BRICS Challenge： Credit Rating Reform and Institutional Innovation in Global Finance”， Review of International Political Economy， Vol.25， No.5， 2018， pp.573-595.

　　[14] “BRICS Finance Communique”， http：//www.brics.utoronto.ca/docs/090314-finance.html.

　　[15] 《金砖四国领导人巴西利亚会晤联合声明》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/jzgj_682158/zywj_682170/t688360.shtml。

　　[16] Vrishti Beniwal， “India asks Fitch Why It shared Confidential Information with US SEC”， https：//www.business-standard.com/article/economy-policy/india-asks-fitch-why-it-shared-confidential-info-with-us-sec-113061000848_1.html.

　　[17] “BRICS Should Set Up Credit Agency to Take on Biased Agendas of Existing Agencies”， https：//cuts-citee.org/brics-should-set-up-credit-agency-to-take-on-biased-agendas-of-existing-agencies-pillai/.

　　[18] 同[16]。

　　[19] “BRICS Leaders Fail to Reach Consensus on Credit Rating Agency”， http：//indianexpress.com/article/india/india-news-india/brics-leaders-fail-to-reach-consensus-on-credit-rating-agency-3086326/.

　　[20] 《2010年国际金融市场报告》，https：//www.chinabond.com.cn/resource/1472/1488/1505/18472/22680/10656214/1301278781643647980832.pdf。

　　[21] Dimitrios Soudis， “Credit Rating Agencies and the IPE： Not as Influential as Thought？” Review of International Political Economy， Vol.22， No.4， 2015， pp.813-837； Barthlomew Paudyn， “Credit Rating Agencies and the Sovereign Debt Crisis： Performing the Politics of Creditworthiness through Risk and Uncertainty”， Review of International Political Economy， Vol.20， No.4， 2013， pp.788-818.

　　[22] 劉永刚：《中国对评级巨头说“不”》，载《中国经济周刊》，2010年第28期，第12-13页。

　　[23] “S&P Global Ratings： Company Information”， https：//www.spratings.com/en_US/what-we-do.

　　[24] US Securities and Exchanges Commission， “Moodys Corporation Form 10-K”， https：//web.archive.org/web/20110801234708/http：//ir.moodys.com/secfiling.cfm？filingID=1193125-11-47974.

　　[25] 陈虹：《国际信用评级改革任重道远》，载《中国金融家》，2011年第10期，第138页。

　　朱杰进

关注读览天下微信， 100万篇深度好文， 等你来看……