低碳经济

　　【关键词】欧盟气候政策；气候治理；低碳经济

　　【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.12.010

　　欧盟是全球气候治理中最为激进的谈判方，在全球气候治理的规范倡议、制度设计、议程设置、目标设定等方面都发挥了领导作用。这种领导地位的生成，既源于欧盟对全球气候谈判的推动作用，也源于其内部较为完善的气候治理体系。但是，随着欧洲债务危机对经济的影响不断扩大，以及欧盟过于激进、进而发展为单边主义的气候政策日渐受到国际社会质疑，加之全球气候治理领导权逐渐分散化，欧盟在气候治理中的领导地位开始受到挑战。在美国退出《巴黎协定》的背景下，欧盟加强了与中国等新兴经济体的气候合作，希望巩固自身在全球气候治理中的领导地位，强化其作为国际政治规范性力量的角色。

　　全球气候治理与欧盟领导力的表现

　　欧盟在全球气候治理中领导力的获得主要基于两个方面：一方面，欧盟经济社会发展水平较高，对环境保护高度认可，具有积极推动并引领全球气候治理的内在动力；另一方面，欧盟自身实力尚存不足，希望通过增强气候治理的规范性力量不断扩大自身影响力。欧盟在全球气候治理领域的领导力具体表现在以下四个方面。

　　第一，全球气候治理谈判的重要推动者。在欧盟诞生前，欧共体及其成员国就积极推动成立联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC），并开展《联合国气候变化框架公约》谈判。欧盟诞生后，特别是在1992年联合国环境与发展大会的后续行动中，逐渐取代美国成为多边环境合作的领导者。在气候变化领域，“温室效应”“温室气体”“低碳经济”等重要概念都源于欧洲科学家，这使欧盟掌握了在全球气候治理谈判中的话语权。[1]《京都议定书》的达成和生效最能反映欧盟对于全球气候谈判的推动作用。在《京都议定书》的谈判中，欧盟成员国对于目标的设定存在较大分歧，但是欧盟充分发挥了超国家机构的协调作用，较大程度弥合了内部分歧，[2]并作为一个整体承担减排责任，其目标是在2000年以前将排放水平在1990年的基础上降低8%。相较于以美国为首的伞形国家集团而言，这种积极态度使欧盟发挥了重要引领作用。如果没有欧盟，《京都议定书》可能就难以写入实质性的减排目标。在这次谈判中，欧盟也建立起一种基于道德权威的强硬立场。[3] 2001年美国布什政府宣布退出《京都议定书》，使该协议面临生效困境，但欧盟又成功劝说俄罗斯签署协议，促成其在2005年生效。[4]此外，IPCC第四份评估报告中的大部分科学文献和观点都来自欧盟科学家，因此报告主要反映了欧盟立场，这使得欧盟能够在2007年巴厘岛气候大会上发挥领导作用。[5]

　　第二，内部气候治理体系的全球示范者。欧盟具有完善的以排放交易体系（ETS）为核心的内部气候治理体系，其建设进程总共分为四个阶段：2005—2007年为第一阶段，2008—2012年为第二阶段，2013—2020年为第三阶段，2021—2030年为第四阶段。排放交易体系基本原则是“限制与交易”。2015年，欧盟委员会提交了对ETS第四阶段制度规定进行修改的法律建议，提出应该提升减排速度，实现欧盟的总体减排目标；所有ETS覆盖部门应该在2005年基础上削减43%的排放，排放许可配额的年下降速度也将由1.74%提升到2.2%；聚焦欧盟以外的50个高风险部门的免费配额发放以及大批新出现的排放部门；提出设立创新基金以更好资助产业部门的技术革新，同时设立現代化基金，以帮助提升10个低收入成员国的能源效率，免费配额也将继续对这些国家实现能源部门的现代化发挥作用，以使欧盟更好应对向低碳经济转型的挑战。[6]

　　欧盟内部碳排放交易体系由于建立时间早，制度设计较为完善，所以对其他国家特别是发展中国家具有示范和参考意义。2014—2017年，欧盟委员会就与中国开展合作项目，以帮助中国设计和执行碳排放交易体系。该项目第二期（2017—2020年）已经开始执行，旨在进一步提升中国建立和执行全国性碳排放贸易体系的能力。欧盟还通过技术支持的方式帮助韩国提升建设碳排放交易体系的能力。同时，欧盟委员会还是国际碳行动伙伴的创始成员，该机制为成员提供交流建设碳排放交易体系经验的平台以及组织培训课程。[7]

　　第三，减缓气候变化政策的积极倡导者。全球气候治理包括减缓、适应、资金和技术四个方面，其中减缓是应对气候变化的治本之策，需要全社会生产生活方式尤其是能源系统的整体转型，通过中长期实质性削减温室气体排放总量，从根本上降低气候变化的威胁。欧盟是减缓政策的积极倡导者，其2020年目标是将欧洲的温室气体排放总量在1990年水平基础上削减20%，可再生能源比例提升到20%，能源利用的效率提高20%；2030年目标是温室气体排放总量在1990年水平基础上至少削减40%，可再生能源比例至少提升到32%，能源利用的效率至少提升32.5%；[8]2050年目标是使欧洲成为世界上第一个碳中和的大陆。[9]截至2017年，欧盟已经超额完成了2020年目标，温室气体排放总量下降了23%，同时经济增长了58%。为顺利实现2030年目标，欧盟已经专门立法，预计到时欧洲的温室气体排放总量会在1990年水平基础上降低45%。

　　欧盟积极的减缓政策是其能够成为全球气候治理领导者的重要原因。全球气候治理的艰难之处在于经济发展与减排之间的争议，因为减排需要付出巨大的经济成本而难以采取实质性措施应对。欧盟的领导作用体现在以强有力的实际行动向国际社会展现应对气候变化的政治决心，证明通过发展低碳经济能够兼顾经济发展与减排，为其他国家提供示范效应，并提升他们对气候变化威胁的认识，增强他们应对气候变化的信心。

　　第四，对发展中国家气候治理援助的先行者。欧盟在全球发展援助中居于主导地位，也是世界最大的气候治理资金捐助者，提供了超过40%的全球气候治理公共资金。欧盟对发展中国家的气候援助始于其在2003年3月发布的《发展合作背景下的气候变化行动计划》。[10]2007年，欧盟建立了欧盟—非洲基础设施信任基金，主要目标之一是援助非洲国家能源基础设施，帮助其实现向清洁、低碳能源体系转型。[11]2008年，欧盟启动了名为“全球气候变化联盟+”（GCCA+）的气候援助旗舰项目，主要向小岛屿国家和最不发达国家等面对气候变化威胁时最为脆弱的国家提供援助，并提升他们落实《巴黎协定》和联合国《2030可持续发展议程》等全球环境与发展治理目标的能力。GCCA+项目援助的优先领域包括将气候变化融入国家发展战略、提升适应性、支持适应和减缓战略的形成与执行。自GCCA+项目启动以来，欧盟已经向全球60多个国家提供了约4.5亿欧元的气候资金，并搭建了同这些国家进行政策对话与合作的平台。[12]

　　欧盟对发展中国家的气候援助政策是欧洲国家对外援助传统的延续，也体现出欧盟希望将自身的全球气候治理规范向国际社会扩散，并掌握道义制高点的政策目标。欧盟的气候援助政策客观上有利于提升发展中国家减缓和适应气候变化的能力，并促进全球气候治理的发展。

　　全球气候治理与欧盟领导力式微

　　欧盟在全球气候治理中领导者地位的动摇始于2009年在丹麦首都哥本哈根举行的世界气候大会。在此次大会上，美国和“基础四国”（中国、印度、巴西、南非），特别是中美两国最终主导了《哥本哈根协议》的达成，欧盟则由于激进的气候政策而受到孤立。此后，在《巴黎协定》达成和生效过程中，中美两国均发挥了重要作用，逐渐形成两国共同主导全球气候治理的二元结构。在此过程中，欧盟在全球气候治理中的作用和影响有所下降，其原因主要有以下三个方面。

　　第一，过高的减排标准削弱了欧盟在全球气候治理中的道义优势。欧盟将领导全球气候治理上升到维护人类整体利益的道义高度，但其过高的减排标准脱离了大多数国家特别是发展中国家的现实标准，有损全球气候治理的公正性和普惠性，反过来削弱了其道义优势。这首先体现在欧盟航空税的出台上。2008年11月19日，欧洲议会和欧盟理事会发布了《第2008/101/EC指令》，明确规定自2012年1月1日起，除了某些非商业飞行外，欧盟将把所有到达或者离开欧盟成员国的商业航班作为管辖对象，开征二氧化碳排放税，从而将航空运输业正式纳入碳排放交易体系。[13]包括欧盟的航空公司在内，全球有4000多家经营欧洲航线的航空公司被纳入排放交易体系。这意味着，绝大部分欧盟以外空域的碳排放都要被纳入欧盟航空税的征收范围，这引起了国际社会的一致反对，欧盟也因此被贴上了“气候单边主义”的标签。[14]

　　航空税的出台折射出欧盟在全球气候治理上的复杂心态。一方面，欧盟希望借此推广其后现代的治理理念，从人类利益的角度掌握道义制高点；另一方面，急功近利的心态又使欧盟过于激进，它希望成为全球气候治理的中心，为世界制定标准。结果是本来希望以多边主义领导全球气候治理的欧盟，却误入了单边主义的歧途，其政策诉求脱离了绝大多数国家的现實。

　　此外，欧盟虽然对发展中国家的发展需求保持一定宽容，但这种宽容是以不损害欧盟的环境预防原则为前提的。[15]因此，欧盟虽然坚持《联合国气候变化框架公约》的基本原则，但认为应该动态看待新兴经济体经济实力增长迅速的现实，对这些国家不仅不能再以过去发展中国家的标准加以要求，而且应该让它们承担相应的减排义务。[16]欧盟对发展中国家的气候援助虽然提升了发展中国家应对气候变化的能力，但其在贸易和农业等领域制定的较高减排标准又间接造成了发展中国家在全球经济中的相对弱势地位。[17]这些过于激进的气候治理理念和政策最终削弱了欧盟在全球气候治理中的道义优势。

　　第二，金融危机降低了欧盟低碳经济的发展动力。欧盟是低碳经济概念的提出者和主要践行者，先进和庞大的低碳经济产业也是欧盟有信心提出激进减排目标的重要物质基础。但是，全球金融危机和欧洲债务危机导致欧盟及其成员国在低碳经济投资领域陷入困境。联合国环境署发布的《2018年全球可再生能源投资趋势》显示，2004—2017年欧洲可再生能源投资年均增长仅为4%，并且投资总额在2011年达到最高点1284亿美元后一路下降，到2017年时仅为409亿美元。在国别层面，2017年欧洲国家的可再生能源投资出现比较明显的分化，英法德意四大国投资均下降明显或者增长乏力：相较于2016年，2017年德国的可再生能源投资下降35%，英国下降65%，法国下降14%，意大利也仅增长1%；而其他主要国家除挪威下降25%外，希腊增长287%，瑞典增长127%，荷兰增长52%。[18]尽管欧洲国家可再生能源投资下降受研发和生产成本下降等因素影响，但不能否认金融危机和债务危机对长期投资也存在制约作用。

　　低碳经济是应对气候变化的根本之策，欧盟作为这一领域的开拓者曾为国际社会做出了示范，但2008年金融危机后，欧盟整体经济下行的压力巨大，其低碳经济产业就受制于此。2009年欧盟经济增速约为-4.3%，2010年恢复到约2.1%，但2011年和2012年又分别下降到约1.7%和约-0.4%，之后才逐渐恢复并稳定在2%左右的增速水平。[19]在欧洲国家中，英德法是可再生能源的主要投资国，但其经济增速下降幅度较为明显，这给欧洲低碳经济发展前景带来了较大不确定性。

　　第三，全球气候治理进入领导权分散化时期。与欧盟低碳经济发展受阻形成对比的是，新兴经济体低碳经济的迅速崛起。国际能源署（IEA）发布的《可再生能源2018——分析和预测至2023》报告显示，欧盟、中国、美国、巴西和印度已经成为世界上最为主要的可再生能源消费市场。根据报告预测，这五个经济体从2017—2023年可再生能源消费占总体能源消费比例增长将分别为：欧盟从17%增长到20.5%，中国从8.9%增长到11.6%，美国从10.2%增长到11.9%，巴西从42.1%增长到44.3%，印度从10.8%增长到12.1%。[20]联合国环境署《2018全球可再生能源投资趋势》数据表明，这五大经济体是2017年全球可再生能源投资额最高的主体：中国为1266亿美元，欧洲为409亿美元，美国为405亿美元，印度为109亿美元，巴西为60亿美元。其中中国、印度和巴西因为投资规模增长迅速而在该报告中被称为“强势三国”。[21]中国、印度、巴西作为新兴经济体的代表，一方面坚决捍卫发展中国家利益，反对欧盟的气候单边主义和向发展中国家强行制定约束性减排指标的行为；另一方面又根据自身国情大规模发展低碳经济产业，希望以此促进经济结构转型，并提升其在全球气候治理中的话语权。

　　综上所述，自2009年哥本哈根世界气候大会开始，随着基础四国与美国在全球气候治理中领导地位的上升，欧盟的领导地位逐渐弱化，此后逐步形成了中美两国共同主导全球气候治理的局面。美国退出《巴黎协定》看似为欧盟重新获得领导地位提供了机遇，但新兴经济体在低碳经济领域的增长势头使得欧盟不得不对其加以重视。因此，欧盟想要在全球气候治理中恢复领导地位必须以重视与新兴经济体开展气候合作为前提，进而塑造新的共同领导结构。

　　全球气候治理与欧盟重拾领导力的实践

　　在全球气候治理领导地位被削弱的背景下，欧盟开始逐渐修复与各方的气候合作关系，首要对象是以中国为代表的新兴经济体，而其中最为主要的就是中国。同时，欧盟也加大了对发展中国家气候援助的力度，希望改变重减缓、轻适应的政策，以提升全球气候治理的公正性。欧盟内部虽然面临难民危机、英国“脱欧”等困境，但欧盟主要成员国和绿党等多元主体依然在制定、完善气候政策，其多层气候治理体系得到了巩固。具体而言，欧盟恢复全球气候治理领导地位的实践和举措体现在以下几个方面。

　　第一，加强与中国气候和能源合作。中国是快速崛起的低碳经济大国，并具有成为全球气候治理引领者的潜力，因此是欧盟加强与新兴经济体气候合作的首要对象。中欧气候伙伴关系始于2005年《中欧气候变化联合宣言》的发表，此后由于欧盟走向“气候单边主义”导致双方合作陷入低谷。2009年哥本哈根世界气候大会后，欧盟逐渐开始修复与中国的气候伙伴关系：2010年双方发表中欧气候变化对话与合作联合声明，建立了中欧气候变化部长级对话与合作机制，标志着双方气候合作进入机制化阶段；2013年的《中欧合作2020战略规划》提升了气候变化在双方整体合作中的地位；2015年的《中欧气候变化联合声明》和2016年的《中欧能源合作路线图》使双方气候合作更加务实。2017年6月3日，中欧领导人会晤发布成果清单，其中就包括“双方确认应对气候变化的重要性，重申在2015年《巴黎协定》下所作的承诺，同意加强合作，推进协定实施”。[22]在美国正式宣布退出《巴黎协定》、消极应对气候变化的背景下，这一立场提升了国际社会对《巴黎协定》的信心。2018年7月发布的《中欧领导人气候变化和清洁能源联合声明》（下称《声明》）是中欧气候合作的重要进展，双方不仅重申了对于加快落实《巴黎协定》的政治决心，而且提升了务实合作的程度，同时更加聚焦于清洁能源领域，决心在双边、多边和第三方合作中加快清洁能源的研发、生产和推广。更重要的是，《声明》特别强调了促进清洁能源发展与打造可持续、安全的经济发展，增加就业和投资之间是相辅相成的关系，有力回击了特朗普政府鼓吹的应对气候变化会显著降低美国就业、打击美国经济的言論。显然，在全球经济下行压力并未减轻的背景下，与包括中国在内的主要新兴经济体组成共同领导全球气候治理的结构是欧盟当前的务实选择。

　　第二，扩大对发展中国家的气候援助。欧盟委员会于2006年提出倡议，建立了全球能效与可再生能源基金（GEEREF），目的是向新兴经济体私营部门投资，以撬动更大规模气候资金，因此被称为“基金的基金”。该项目于2008年开始陆续收到欧盟委员会、德国和挪威共1.12亿欧元的投资，截至2015年总计收到2.22亿欧元。项目资金投入到亚非拉地区15个私营基金中，并于2019年5月全部投资完毕。2017年，欧盟委员会向发展中国家提供了28亿欧元的气候资金，并正在接近实现“从2014—2020年共为发展中国家提供140亿欧元气候资金”的目标。同时，欧洲投资银行在2017年向发展中国家提供了26亿欧元的气候资金，主要用于提高能效、资助非洲等地区的可再生能源项目。同时欧盟还利用创新性金融工具，在欧盟对外投资计划中支持与发展有关的气候项目，对象以非洲和欧盟周边国家为主，主要途径包括欧洲可持续发展基金、技术援助，以及通过与受援国政府和商业部门对话改善其商业环境并提升管理水平。欧盟希望在2020年前，通过欧盟委员会的41亿欧元气候资金在这些国家撬动总共440亿欧元的投资。[23]2019年9月，欧洲理事会主席图斯克在联合国气候行动大会上的发言中指出，“欧盟及其成员国自2013年以来，每年筹集的公共气候资金超过了200亿欧元。”[24]

　　在2009年哥本哈根气候大会受到孤立后，欧盟明显加强了对发展中国家的气候资金供给，目的是塑造更加公正的形象，以重新获得全球气候治理领导者的地位，其客观作用值得肯定，但这些资金还需要更多向发展中国家，特别是最不发达国家和小岛屿国家倾斜。此外，在履行气候资金投入的重要义务上，欧盟仍然需要采取更多实质性的举措。

　　第三，欧盟新领导层推出欧洲绿色新政。2019年7月16日，德国前国防部长冯德莱恩当选新一任欧盟委员会主席，她在欧洲议会发表的讲话中就雄心勃勃地表达了重振欧盟气候领导地位的计划，希望欧洲成为世界上第一个实现碳中和的大陆，因此必须将之前到2030年减排40%的中期目标提高到减排50%，甚至55%，并且欧盟还将通过领导国际谈判说服其他合作伙伴提升减排水平；出台一项欧洲绿色新政，包括制定欧洲气候法，以促进欧盟2050年实现碳中和的目标；成立可持续欧洲投资计划，将已有的欧洲投资银行的部分业务发展为气候银行，以此在下一个10年撬动1万亿欧元的投资，从而解决仅靠公共部门资金无法满足气候资金需求的问题；引入边境碳税以提高排放成本，防止碳泄漏。[25]

　　2019年欧洲议会选举中绿党的重新崛起似乎呼应了冯德莱恩关于气候治理的远大目标，证明虽然经历了难民危机和英国“脱欧”久拖不决的困境，但以更加积极的姿态应对气候变化已经重新成为欧盟政治的主题之一。这既源于近年欧洲频繁遭遇极端热浪天气的袭击，也因为欧盟对于全球气候治理领导地位的战略诉求，希望借此提升在当代国际政治中的影响力。冯德莱恩的绿色新政是欧盟重塑全球气候治理领导地位的宣言，未来新的欧盟领导层或将进一步整合超国家机构、成员国中央政府和地方政府、各种绿色党团和社会组织等多元主体，充分发挥欧盟多层治理体系在应对气候变化中的作用。

　　结语

　　作为全球气候治理的先行者，欧盟以其先进的环保理念、经济模式和技术优势充分发挥了领导者的作用。但是，欧盟在全球气候治理中也表现出单边主义以及重减缓、轻适应等问题。对大多数发展中国家而言，如何应对已经发生的气候变化带来的现实威胁才是最为急迫的问题。面对日益频繁的极端灾害天气，发展中国家特别是最不发达国家和小岛屿国家更需要欧盟这样的发达经济体及时提供必要的资金和技术以适应新的自然环境。因此，欧盟要想真正成为全球气候治理的领导者，必须真正重视庞大的发展中国家群体在减排与发展中的两难困境，与主要新兴经济体一起携手促进全球气候治理体系朝着更加包容、普惠和高效的方向转型，缩小发达国家与发展中国家间的绿色鸿沟，让后者能够更多享受到低碳经济发展带来的收益。

　　【本文是2018年国家社科基金“福利资本主义视角下的美欧气候政策走向与中国对策研究”（项目批准号：18BGJ080）的阶段性成果】

　　（责任编辑：甘冲）

　　[1]薄燕：《全球气候变化治理中的中美欧三边关系》，上海人民出版社，2012年版，第68-69页。

　　[2]Bert Bolin， A History of the Science and Politics of Climate Change： The Role of the Intergovernmental Panel on Climate Change， Cambridge： Cambridge University Press， 2007， p.190.

　　[3] Loren R. Cass， The Failures of American and European Climate Policy： International Norms， Domestic Politics， and Unachievable Commitments， New York： State University of New York Press， 2006， p.149.

　　[4] 陈刚：《〈京都议定书〉与国际气候合作》，北京：新华出版社，2008年版，第117页。

　　[5] 同[1]，第69页。

　　[6] EU ETS， “Revision for phase 4 （2021-2030）”， http：//ec.europa.eu/clima/policies/ets/revision/index_en.htm.

　　[7] European Commission， “EU Emissions Trading System”， https：//ec.europa.eu/clima/policies/ets/markets_en.

　　[8] European Commission， “Energy， Climate Change， Environment， Overall Targets”， https：//ec.europa.eu/info/energy-climate-change-environment/overall-targets_en.

　　[9] “The Commission calls for a climate neutral Europe by 2050”， https：//europa.eu/rapid/press-release_IP-18-6543_en.htm.

　　[10] 冯存万、【英】乍得·丹莫洛：《欧盟气候援助政策： 演进、构建及趋势》，载《欧洲研究》，2016年第2期，第40页。

　　[11] European Commission， “International climateaction， energy”， https：//ec.europa.eu/clima/policies/international/paris_protocol/energy_en.

　　[12] European Commission， “International climate finance”， https：//ec.europa.eu/clima/policies/international/finance_en.

　　[13]“Directive 2008/101/EC of the European Parliament and of the Council”， http：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/？uri=CELEX：32008L0101.

　　[14] Thomas Bernauer， Robert Gampfer， AyaKach， “European unilateralism and involuntary burden-sharing in global climate politics： A public opinion perspective from the other side”， European Union Politics， Vol.15， No.1， 2014， p.148.

　　[15] 傅聪：《欧盟气候变化治理模式严峻：实践、转型与影响》，北京：中国人民大学出版社，2013年版，第180页。

　　[16] 邹骥等：《论全球气候治理——构建人类发展路径创新的国际体制》，北京：中国计划出版社，2015年版，第214页。

　　[17] Henrik Selin and Stacy D. VanDeveer， European Union and Environmental Governance， New York： Routledge， 2015， p.140.

　　[18] UNEP， Global Trends in Renewable Energy 2018， Frankfurt： Frankfurt School of Finance & Management gGmbH 2018. p.14， p.25.

　　[19] World Bank， data， “EU GDP Growth”， https：//data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG？end=2018&locations=EU&start=2008&view=chart.

　　[20] IEA， “Renewables 2018Market analysis and forecast from 2018 to 2023”， https：//www.iea.org/renewables2018/.

　　[21] 同[18]， p.23， pp.28-29。

　　[22] 《第十九次中國—欧盟领导人会晤成果清单》，载《人民日报》，2017年6月4日。

　　[23] 《中欧领导人气候变化和清洁能源联合声明》，载《人民日报》，2018年7月17日。

　　[24] Donald Tusk， “Speech by President Donald Tusk at the UN Climate Action Summit”， https：//www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2019/09/23/speech-by-president-donald-tusk-at-the-un-climate-action-summit/.

　　[25] Ursula von der Leyen， “Opening Statement in the European Parliament Plenary Session”， https：//ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/opening-statement-plenary-session_en_fr_de.pdf.

　　康晓