后疫情时代中国与东盟合作的前景与挑战

　　【关键词】后疫情时代；中国—东盟合作；中国—东盟关系；新冠肺炎疫情

　　【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.08.005

　　新冠肺炎疫情是第二次世界大战结束以来最严重的全球公共卫生突发事件。目前疫情已波及世界上200多个国家和地区，严重扰乱了民众正常的生产生活秩序及全球经济社会发展，深刻影响着当下和未来的世界格局与国际秩序。[1]东亚和东南亚是较早受到疫情冲击的地区，同时也是最先开展国际合作共同应对疫情挑战并取得一定成绩的地区。中国与东盟及东盟各国在双多边舞台上的抗疫合作，为维护本地区及全球公共卫生安全作出了重要贡献，也为后疫情时代中国与东盟合作的巩固与发展奠定了新的坚实基础。世界面临百年未有之大变局，国际形势最显著的特点就是充满不确定性，[2]后疫情时代的国际形势将更加扑朔迷离，中国与东盟合作也将面临更多新挑战。习近平总书记强调指出：“危和机总是同生并存的，克服了危即是机。”中国与东盟合作的新机遇也在共克时艰中萌生，合作前景将更为广阔。

　　新冠肺炎疫情对中国—东盟关系的影响

　　新冠肺炎疫情严重冲击了中国和东盟国家的正常生产生活秩序，同时也给中国—东盟关系的发展带来了一定影响。

　　一是疫情凸显相互依赖敏感性，中国与东盟政治安全合作加强。自2010年中国—东盟自贸区全面建成以来，中国与东盟在经济上形成了较强的相互依赖关系。中国是第一个加入《东南亚友好合作条约》的东南亚域外国家，也早在2003年即与东盟建立战略伙伴关系，但是相较于经贸领域，中国与东盟国家在政治安全领域的合作水平还有很大的提升空间。2008年全球金融危机令中国与东盟国家的经济相互依赖敏感性凸显，此后中国与东盟在经贸领域的合作关系进一步提质升级。新冠肺炎疫情的发生，再次表明中国与东盟国家在非传统安全领域同样存在着较强的敏感性。

　　在相互依赖关系中，“敏感性指的是某种政策框架内做出反应的程度，即一国变化导致另一国家发生有代价变化的速度多快，所付出的代价多大”[3]。泰国是中国以外第一个报告新冠肺炎确诊病例的国家，也是最早与中国开展抗疫合作的国家之一；东盟则是第一个与中国就疫情防控开展合作对话的地区性国际组织。2020年2月20日，中国—东盟关于新冠肺炎问题特别外长会在老挝万象举行，成为国际上首个聚焦抗疫合作的多边会议。截至6月，在“10+1”和“10+3”框架下，中国与东盟已围绕抗疫合作举行了3场高级别的对话，议题除疫情防控防治外，还涉及公共卫生安全、人道主义救援、经济金融安全等多领域非传统安全问题。

　　二是疫情冲击地区经济，中国与东盟经贸联系更加紧密。旅游业是众多东盟国家优先发展的支柱产业，中国与东盟国家互为重要旅游客源市场和旅游目的地。中国游客占2019年到访东盟海外游客数的近四分之一，东盟国家则在中国主要国际客源市场前10位国家中占据二分之一。新冠肺炎疫情发生后，中国与东盟国家纷纷采取了较为严格的出入境管控措施，旅游业遭受重创，地区经济受到严重冲击。以旅游业较为发达的泰国为例，据泰国旅游和体育部报告显示，2020年其旅游业预计损失不少于1.3万亿泰铢（约合人民币2900亿元），约为其2019年国内生产总值（GDP）的7.7%。旅游业之外，疫情还重挫贸易、零售及其他服务业，中国与东盟间的供应链和产业链也受到较大的冲击。

　　面对疫情冲击，中国与东盟尤为注意维护双方的经贸稳定与发展。2月21日，中国与东盟国家外长联合声明支持受疫情影响的企业特别是中小微企业发展，同时致力于减轻疫情对各国经济社会发展的影响，共同维护本地区人员往来及贸易投资活动。[4] 5月29日，中国商务部部长和东盟国家经贸部长发表联合声明，决心共同抗击新冠肺炎疫情、加强自贸合作。在中国与东盟共同努力下，双方经贸合作在疫情重压下实现逆势增长，东盟于2020年第一季度首次成为中国最大的贸易伙伴。

　　三是疫情干扰社会秩序，东盟民间对华认知分化加大。新冠肺炎疫情暴发后，中国政府不惜付出巨大代价采取最全面、最严格、最彻底的防控举措，不仅有力地维护了中国民众的生命安全和健康，也为全球抗疫争取了宝貴时间。中国积极战“疫”，使周边国家得以有时间布局应对，包括东盟国家在内的周边国家普遍对中国的努力与付出表示了认可与支持，柬埔寨首相洪森更是第一时间赴华访问以示支持。疫情席卷东南亚后，中国向东盟国家提供了大量医疗物资与技术援助，并先后向柬埔寨、老挝、菲律宾、缅甸等东盟多国派出医疗专家组，东盟国家政府及民间均高度评价中国的大国担当。

　　与此同时，东盟国家民间也存在着一些不和谐的声音。东盟民间对华的认知与态度一直存在着一定分歧，而疫情使这一分歧有所加大。在抗疫合作互帮互助中，中国—东盟命运共同体意识显著增强，但由于疫情对东盟国家经济、社会秩序造成了严重冲击，煽动反华、排华的势力有所抬头。群体性认知偏差造成的社会刻板印象因疫情而放大，部分历史上曾发生过排华事件的东盟国家民间极端势力旧调重弹。

　　四是美国极力煽动，部分东盟国家在南海与中国再起摩擦。出于对中国影响力上升的担忧及转移国内视线的需要，疫情期间美国当局一面极力抹黑中国的抗疫成就，一面趁乱加大力度在中国周边煽风点火。4月上旬以来，美国部分研究机构、媒体及政府官员极力渲染“中国截流引发湄公河下游多国干旱”这一谬论。4月22日，美国国务卿蓬佩奥在东盟—美国关于新冠肺炎问题特别外长会后发表声明称，对中国“在湄公河上游水坝进行的操作”表示关注。[5]美方的动作并未得到湄公河国家官方回应，但是部分国家民间舆论受到了美国的蛊惑。同时，疫情之下南海风波再起，美国借机肆意干预，妄图挑拨中国与部分东盟国家的关系。

　　后疫情时代中国与东盟合作的前景

　　承续当前良好的合作势头，后疫情时代中国与东盟在政治安全、经贸和社会人文领域的合作都有着广阔前景。

　　一是区域治理水平进一步提升，中国—东盟命运共同体建设行稳致远。新冠肺炎疫情在全球的蔓延，充分暴露了全球化时代全球治理的缺失。面对全球性危机，没有国家可以独善其身，世界急需一个全球性、全局性、全方位的治理框架。[6]但是疫情之后，全球化方向将可能变为“有限的全球化”，[7]区域一体化将有望成为全球化的主要形式，因此区域治理将成为全球治理的首要。人类命运共同体正是百年未有之大变局下中国基于全人类诉求提出的全球治理的“中国方案”。与之相应，区域命运共同体建设即是这一框架下区域治理的解决方案，伙伴关系的构建和发展战略的对接则是其中的重点内容。

　　2020年是第三份《落实中国—东盟战略伙伴关系联合宣言的行动计划》的收官之年，某种意义上说疫情是对这一行动计划落实情况的检验。共同抗疫的实践证明，中国与东盟交出了令人满意的答卷。后疫情时代，中国与东盟之间的区域协调水平有望进一步提升，以中国—东盟命运共同体为导向的区域治理体系将进一步完善，新的地区规范的生成与地区秩序的构建将更多地围绕区域治理展开，区域性国际公共产品的供给结构将进一步优化。中国与东盟的区域合作有望成为区域治理新典范，推动全球治理体系的革新与优化。在进一步巩固战略伙伴关系的同时，加快落实《中国—东盟关于“一带一路”倡议同〈东盟互联互通总体规划2025〉对接合作的联合声明》，促进发展战略对接提质增速，是中国与东盟深化命运共同体建设、早日走出疫情阴霾的不二选择。

　　二是非传统安全合作地位进一步提高，卫生合作带动多领域合作。冷战结束以来，“安全”概念的内涵不断充实、外延不断拓展，全球与地区治理中面临的诸多问题与挑战都被囊括其中。一个问题被安全化意味着它被当作“存在性威胁”提出， 需要采取紧急措施， 并证明这些措施固然超出政治程序正常限度但仍然不失为正当。[8]新冠肺炎疫情扩散的速度、广度、烈度和持久度，都提示世人重大传染病疫情及公共卫生问题已经成为对全人类、全地区的“存在性威胁”，必须将之提升到“安全”的高度予以重视。中国已将生物安全纳入国家安全体系，并将公共卫生安全包含其中。东盟与中日韩（10+3）也达成共识，将进一步与世界卫生组织和国际社会密切合作，共同维护全球公共卫生安全。

　　在和平与发展仍是时代主题的背景下，后疫情时代非传统安全的地位进一步提高，生物安全、公共卫生安全合作将成为中国与东盟非传统安全合作新增长点。相较于恐怖主义、网络安全、能源安全等非传统安全问题，生物安全、公共卫生安全议题具有低政治敏感性的特点，合作较易开展并相对容易取得早期收获。同时，公共卫生合作能够通过“议题关联”推动各国在其他领域的合作。[9]在加强生物安全、公共卫生安全合作的基础上，中国与东盟有望在多领域非传统安全合作上取得突破。后疫情时代，双方应在“利益—规范—制度”的框架下加强区域公共卫生合作的规范与制度建设，在协调各方利益的基础上共同制定普遍认可的合作规范，完善制度安排，深化机制建设，使集体应对突发公共卫生安全事件的能力进一步提高。

　　三是产业链、价值链优化重塑，中国与东盟国家的经济捆绑关系加深。分工链条过长、产业分工过细所带来的经济贸易的脆弱性和不稳定性风险在疫情中充分暴露。后疫情时代，世界经济分工格局面临重构，全球产业链、价值链一定时期内将呈现收缩态势，参与全球经济分工较深的东亚、东南亚、欧洲和北美等地区的产业链、价值链将面临重塑。世界各国在产业链分工中的角色界限日益模糊化，同一产业链中的上下游环节分布日趋集中化，[10]产业链逐步走向水平分工和垂直整合的一体化，[11]全球经济分工链条有望向区域化方向整合。具体来说，整体产业链转移的难度相对较大，细分产业局部产业链的转移将成为主流；中低端产业转移的壁垒不断降低，产业链、价值链末端将分散在更多的新兴经济体。

　　东南亚尤其是大陆东南亚国家在疫情防控中表现较好，在全球疫情尚未结束的情况下，东亚和东南亚地区复工复产复贸，有望率先走出困境，形成联系更为紧密的地区生产网络与地区市场。全球经济分工链条区域化可望率先在亚洲东部地区初见雏形，原定2020年签署的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的建设基础更为坚实。亚洲已经出现互联互通基础上以中国为中心聚合在一起的趋势。[12]处于价值链相对高端的日、韩等国的产业链条收缩与中国产业升级需求合拍，东盟国家尤其是湄公河流域各国对中国产业转移的承接能力大幅提升，后疫情时代有望形成以中国为中心、覆盖亚洲东部地区、辐射全球的区域经济分工链條。

　　四是公共外交、民间交流加强，中国与东盟合作的民心基础不断巩固。公共外交涵盖“政府对政府外交”以外的各种对话方式，包括双方或多方的官方—民间或民间—民间的各种直接交流。[13]新冠肺炎疫情使中国与东盟及东盟各国官方—民间、民间—民间传统交流陷入短暂半停滞状态的同时，也激活了形式、渠道、内容更为多样化的交流互动。疫情期间，中国与东盟及东盟各国通过官方和民间多渠道相互提供了大量物资援助，中国还向部分东盟国家派出了多批防疫医疗队、专家组，同时各国民众还通过录制传播祝福音、视频等多种形式为各方抗疫加油鼓劲，进一步增进了民心相通。

　　后疫情时代，中国与东盟有望延续良好的合作势头，进一步扩大社会人文交流，拓展公共外交空间。中国可以卫生外交为切入点，以打造“人类卫生健康共同体”为号召，在推动“健康丝绸之路”建设中承担起大国责任，做实做大以民心相通为导向的中国特色公共外交，推动中国与东盟合作走深走实。

　　后疫情时代中国与东盟合作面临的挑战

　　后疫情时代，中国与东盟合作前景广阔、未来可期，但诸多潜在的风险挑战也不容忽视。

　　一是美国对华战略竞争全面升级，东盟国家或重新面对“选边站”难题。2020年1月中美签署第一阶段经贸协议以来，两国间的紧张关系有所缓和。然而，随着其国内疫情的发展，美国当局大肆“污名化”并试图“甩锅”中国，在全世界渲染新“中国威胁论”。美国加紧全面升级对华战略竞争，加大在军事、经济、科技、信息、全球秩序等方面与中国展开竞争与对抗的力度，[14]并着手布局后疫情时代的战略竞争。美国白宫网站于5月20日发布了《美国对中国战略方针》，文中大肆污蔑中国在周边海域开展的合法军事活动和“一带一路”建设，并将之列为美国面临的“安全挑战”。可以预见，美国将进一步升级地缘政治对抗，在包括东南亚在内的中国周边地区加紧布局。

　　美国希望东盟和东南亚国家成为西方价值观的堡垒，在政治、经济、金融、技术和防务等各个方面合作围堵中国，[15]其拉拢东南亚国家对抗中国的意图和手段将使东盟国家再次面临“选边站”难题，部分东盟国家或在中美之间反复摇摆。[16]

　　二是部分东盟国家经济形势恶化，或在债务问题上与中国产生纠纷。东盟国家普遍属于后发国家，多数国家经济还处于早期发展阶段，对海外资本和市场具有高度依赖性。国际分工转移和海外需求是东盟国家和企业部门投资的主要动力来源，生产扩大引发的持续投资使得企业部门债务增加，此时企业部门的健康发展严重依赖外部需求曲线和内部供应曲线的匹配。东盟国家的外部市场主要集中在东亚、欧洲和北美，欧美遭受新冠肺炎疫情重创导致需求不振，使得东盟国家面临产能过剩的局面，进而引发其国内企业部门债务风险上升。企业部门的债务危机则可能引发部分东盟国家经济形势恶化，导致其国家主权债务风险上升。

　　中国是老挝、柬埔寨、泰国等东盟国家最大的投资来源国，也是东盟最重要的投资来源地之一，债权性投资在中国对东盟投资中占有相当比重，东盟国家的债务风险将对中国与东盟合作造成一定负面影响。世界银行在“疫情下的各国”系列报告中提示了可能出现的债务风险。中国可在落实二十国集团《暂缓最贫困国家债务偿付倡议》的基础上，与债务国共同探索通过国际援助、第三方市场合作等多种方式妥善处理债务问题、化解债务风险。

　　三是全球新冠肺炎疫情存在反复可能，东盟国家经济或现多次暂停重启。回顾历史可以发现，大流行瘟疫往往存在反复的情况。公元6世纪的“查士丁尼瘟疫”前后暴发5次，延续超过半个世纪；1918年大流感持续超过2年，前后经历3波疫情。新冠肺炎疫情同样存在反复的可能，前期防控较好的德国、日本、韩国等国在放宽限制后，均出现了疫情反弹的情况。世界卫生组织于5月25日发布会上表示，全球疫情可能出现反复，要警惕出现第二波疫情。

　　得益于前期有效的管制，东盟國家在疫情防控上取得了令人瞩目的成绩。5月中旬以来，部分东盟国家逐步放松管制，经济活动逐步复苏，这一点从卫星返回的夜光遥感数据可以一窥。[17]数据显示，东盟各国的夜光强度不断增强，反映其经济活力的恢复。但通过与疫情新增病例数据的比对，可以发现部分国家的新增病例数与夜光强度具有较强的正相关性，印尼、菲律宾和马来西亚等国的日新增病例数与夜光强度同步上升。这意味着，在疫情最终解决方案出台前，部分医疗卫生水平较低的东盟国家可能进入“疫情好转—放松管制（经济复苏）—疫情恶化—加强管制（经济下滑）—疫情好转”的循环，经济或出现多次暂停重启。东盟国家面临的经济恢复与疫情防控的双重难题，也潜在影响着中国与东盟的经贸合作。

　　此外，借疫情对华“甩锅”现象向东南亚蔓延，部分国家民间反华情绪抬头。随着美国疫情的日趋严重，美国政客不断加重对中国的指责，[18]妄图推卸责任、“甩锅”中国，并扬言要向中国“索赔”。美国当局的行为遭到了包括联合国和世界卫生组织在内的众多国际组织和积极抗疫的国家的否定与批评。然而，“污名化中国”“甩锅”“索赔”的行径随着疫情的蔓延被别有用心者加以利用，逐渐从北美扩散至世界多地，东南亚地区也现苗头。

　　总之，中国—东盟关系在疫情期间总体上向前发展。经历共同抗疫的洗礼，中国与东盟合作的步伐更为扎实、前景更为广阔，中国—东盟命运共同体的建设基础更为巩固。在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，中国坚持底线思维，保持战略定力，树牢大局观念，冷静应对挑战，必将更好地推进后疫情时代与东盟的交流合作。

　　卢光盛 王子奇