农村土地制度改革深入推进 开启农民阔步走上共同富裕道路的新征程

　　近日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》。会议指出，深化农村宅基地制度改革，要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。改革的推进，对于逐步实现“三农”问题转变为“三农”优势，推动高质量发展，从全面脱贫取得决定性胜利转向共同富裕的新征程具有重大的意义。

　　以重大的改革举措，实现“三农”领域育新机开新局

　　中国辉煌的建国历程，尤其是改革开放四十多年的历史经验显示，农村改革的牛鼻子是土地问题，土地问题解决好了，农村的生产力就可以实现大解放，农民的生活就可以实现从温饱走向富裕，农业就可以更好更快地走向现代化。“三农”问题处理得好，我们国家的经济社会发展的进程大局就会更加平稳。今年，面对复杂多变的国际经济形势，面对前所未有的新冠疫情的挑战，中国的扶贫攻坚战取得决定性的胜利，将开启新的一百年社会主义现代化建设的新征程。在这个历史性的时间节点上需要通过重大深化改革的举措，将农村的土地、劳动力、产业等要素更加科学合理的流动和优化配置，激活蛰伏的农村生产活力。这次会议，重点讨论并通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，就是要通过宅基地的改革，抓住难得历史发展机遇，谋求“十四五”时期乃至更长的时间内开创农村发展新局。

　　服务构建国内国际双循环新发展格局

　　中央提出，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。新发展格局的形成，关键是要着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，激活内外部有效需求，尤其是内部需求。显然，8 亿农村人口（含 2.4 亿流动人口）需求的激活具有巨大市场潜力，而激活这个巨大市场的关键是提高收入水平。十八大以来，农村居民的收入增速常年高于城市居民，但是，农村居民收入偏低的局面尚没有根本性的改变。中国城市和农村居民收入差距已经由 2004 年的 3.23:1 下降到 2019 年的 2.64:1，这一良好的态势还会持续下去，甚至收入比会实现跳跃性的下降，其中，很重要的原因是农村土地制度的改革。中国新修订的土地管理法已经从 2020 年 1 月 1 日开始正式实施，改变原有农村土地不能像城市土地那样直接进行工业和商业建设的规定，这将极大优化农村居民的收入结构，释放农村居民的消费潜力。数据显示，2013 年城乡居民的人均可支配收入比例为 2.8 ∶ 1，其中财产性净收入比为 13.1 ∶ 1，工资性收入比是 4.55 ∶ 1，经营性收入比是 0.76 ∶ 1，转移性收入比是 2.62 ∶ 1。从数据来看，城乡居民收入差距最大的是财产性收入，城市居民的住房是一个重要的财产形式，而由于农村居民住房市场交易范围有限，其房屋的财产价格难以更好体现市场需求，也导致了非农业转移人口落户城市以后面临住房置换的门槛。目前，一些大城市郊区或经济发展水平高的区域探索使用闲置农民房屋发展“民宿经济”，比较好地增加了农民的经营性收入，应该说是值得研究和推广的经验。本次会议提出的“适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法”，也将为实现农民收入多元化提供更强的政策保障。

　　宅基地改革试点要把握三个“三”稳中求进

　　本次改革试点的要义可以形象地简化为是 “三权、三线、三好”。三权分置是改革的着力点确保改革激活经济社会发展的活力，三个底线是改革的红线确保改革不跑偏不走样，三个好是改革的落脚点确保改革以人民为中心。第一，“三权”即农村宅基地的所有权、资格权、使用权等三个权利分置，在这个基础权利基础上，衍生出农民房屋的财产权和使用权。其中，所有权归集体所有，宅基地的分配强调的是一户一宅的“公平”，要义在于归谁所有，谁有资格占有，谁来使用。房屋则需要强调依据自身经济实力修建的“效率”，要义在于属于农户自有财产，其出让、租赁、抵押等使用范围因为房屋建立在不可移动的土地上面，而受到一定的约束，但是，随着我国城镇化工业化的推进，出现了大量的“空闲村”、“闲置宅” 等现象，宝贵的土地资源被限制、浪费，农民房屋也因为权利受限，房屋闲置废弃、房屋使用市场价格扭曲等问题，需要通过权利分置的改革整合农村的土地和房屋资源，盘活这一笔宝贵的财富，激活农村发展的活力，让土地和房屋更加符合城乡融合发展的需要。第二，“三线”即坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，也就是说宅基地的改革试点要在三条底线范围内结合当地实际推进，这是我国社会主义制度性质的需要，是我国作为一个人口大国粮食安全的需要，也是保障根本和长远农民利益的需要。第三，“三好”即实现好、维护好、发展好农民权益，其中，实现好的要义在于优化国家、集体和农户三者的权利关系，改革试点要围绕农民在新的经济社会发展阶段，如何将农户自身的权利更好地逐步以市场化的方式实现；维护好的要义在于制度性保障，这个过程中，考虑到部分农民的市场意识、法律意识相对薄弱，就需要国家从制度层面加以保护，从长远来看，即使我们国家的城镇化水平达到 70%，依然有约 4 亿多人口在农村和从事农业，因此，辩证地来看，保护好这些农户的利益，也就保护了集体的利益，更保护了国家的整体利益；发展好的要义在于要把农村的土地、农户手中的房屋等更加公平地成为经济发展市场化要素，大量的农民转为城市居民的过程中，其房屋的财产权和使用权如何更好地适应城镇化进程、市场化进程的需要，并能分享城镇化和市场化的红利，优化其收入结构，和全国人民一起走向共同富裕的社会主义现代化新征程，有必要将手中的要素更好地符合市场的需要，更好地发挥市场的调节作用。

　　下一步宅基地改革试点的四个建议

　　一是要规划先行，因地制宜。新型城镇化和乡村振兴是当前和未来一个时期，我们国家实施的两大战略。下一步，城市的布局、乡村的发展都要服务于这两大战略的协同推进。需要规划明确哪些地方未来是城市区域，哪些地方是乡村区域，在城乡体系中，城市、小城镇、农村社区以及农村生产生活居民点都要更加科学规划，为试点积累更丰富的、可复制可操作可持续的经验。试点要具有一定的弹性，适应中国城镇化快速推进的进程，适应乡村空间形态的聚集、消散的动态变化。城市群和都市圈内的宅基地如何适应城市居民休闲度假的需要以及“城中村”改造升级的需要，城市远郊的宅基地改革如何保障生态安全和粮食安全的需要，更加偏远区域的宅基地如何发挥我们国家制度优势，通过增减挂钩等方式提高其市场价值等等，都需要更加系统的规划。

　　二是符合规律，尊重意愿。过去多年的试点有很多好的经验，也存在一些突出的问题，宅基地改革的过程，也伴随着农户自身的生活方式和生产方式变化的过程，如果居住条件改变，生活方式不变，甚至生产方式不变，就会出现这样或那样的问题。总的来说，成功的试点都是综合性的改革配套的过程，要尊重城乡人口的空间转移，在城乡之间实现建设用地指标的空间置换，其经济动力在于城乡建设用地的差价，用差价去补偿农户进城或集中居住以后的住房、社保和就业培训等，这个过程中城乡建设面貌取得明显的成效，很多农村老百姓的生活环境和服务设施水平明显改善。但是，由于农民的受教育水平、非农就业能力的差异，使得一些地方的推进与实际需要相比脱节，一些农民还从事农业种植和养殖等生产方式，生活不便、生产不便的问题突出。当然，个别区域在推进过程中，也存在农民参与度不够造成 “被拆迁”、“被城镇化”的问题。

　　三是城乡融合，特色产业。在城乡融合中，发展具有市场潜力的特色产业是农村土地改革能否实现持久成效的关键，也就是说土地要素能否进入更高效率的产业循环，转移的人口取得更高收入的就业岗位，宅基地及其上面的房屋能否体现市场的价值。中国是人口大国，即使未来城镇化率达到 70%，依然有 4 亿多人口生活和工作在农村。因此，结合各地的资源优势发展产业则成为让这些贫困人口彻底消除贫困的根本之路。从目前的实践来看，一是适应城市居民假期休闲度假的需要，发展乡村旅游，很多郊区的农民发展民宿产业，让城里人吃住玩和采摘水果蔬菜等，增加农户家庭收入。二是把分散的农户通过公司形式组织起来，提高农村人口进入市场的能力。在中国的很多农村，为了应对大量农民进城以后土地闲置的问题，通过土地流转的方式实现土地规模化经营。

　　四是市场运作，金融赋能。一些地方在宅基地改革试点过程中，按照国家要求扎实推进确权、登记、颁证的工作，其中，确权是一项很重要的工作，只有权利清晰，作为市场要素的宅基地和房屋，才可以更好地放活其使用权，才能更好地放大其财产权。东南沿海的一些地方，在县和市一级设立市场化农村产权交易平台，推动交易网上评估、定价、交易等。宅基地和房屋能否有抵押权，能否进行融资，从而，让更多农户有更多市场化融资的渠道获得资金进行农业种植、养殖扩大再生产，是宅基地改革中很重要的一项工作，部分地区为了保护农民的长远利益，采取房屋和宅基地部分作价抵押融资的办法，对于一些发展相对落后，市场能力相对较弱的农户来说是一个比较好的办法。