北部生态发展区规划下金融业支持的重点和方向

　　北部生态发展区承担着绿色生态发展和全省生态屏障建设的重任。北部生态发展区建设的金融需求包括生态屏障建设和巩固的金融需求、生态优势转化为经济优势的金融需求。绿色信贷投放少、生态环保项目投资巨大、金融机构创新意识不足、其他绿色融资工具运用较少、对北部生态发展区建设支持不足等是目前金融支持北部生态发展区建设存在的主要问题。为此，应通过完善对金融机构的激励约束机制、成立生态保护专项基金、增加生态环保建设专项债额度、鼓励经济主体积极参与环境权益交易等措施，进一步提升金融对北部生态发展区建设的支持力度。

　　北部生态发展区生态屏障功能现状及发展定位

　　（一）北部生态发展区生态屏障功能状况

　　北部生态发展区是广东省最重要的生态屏障、生态区位极其重要。一是土地资源丰富。五地市合计土地总面积 7.65 万平方公里，占全省土地面积的 42.59%。二是森林资源丰富。 2017 年末，森林面积 642.2 万公顷、森林蓄积量 3.77 亿立方米、省级生态公益林面积 163.97 万公顷，分别占全省森林面积、森林蓄积量、全省生态公益林面积的 59%、64.7%、 36%，森林覆盖率为 73.87%。三是生态屏障功能独特。辖内包括九连山、青云山脉、滑石山脉、南岭山脉等重要生态区，生态发展区内的北江、东江、西江、韩江、新丰江等是珠三角地区、粤港澳大湾区的重要水源地和水源涵养区。四是自然保护区类型多样。拥有省级以上湿地生态、森林生态、野生动物生态自然保护区 34 个，广东省内 9 个国家级自然保护区有 5 个分布在北部生态发展区、50 个省级自然保护区有 29 个分布在北部生态发展区。

　　（二）北部生态发展区的发展定位

　　一是北部生态发展区的功能定位是全省重要的生态屏障。北部生态发展区要以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，严格控制开发强度，大力强化生态保护和建设，加快构建和巩固北部生态屏障。二是要在高水平保护下实现绿色生态发展。要通过有效落实最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、生态环境保护制度，坚持共抓大保护、不搞大开发，发展与生态功能相适应的生态型产业，在确保生态安全前提下实现绿色发展，形成符合主体功能区定位的生态安全格局。

　　北部生态发展区建设的金融需求

　　（一）生态屏障建设和巩固的金融需求

　　1. 山水林田湖生态保护修复的金融需求。过去北部生态发展区粗放式的发展对生态环境造成一定程度的破坏，为构建和巩固北部生态保护屏障，未来一段时间内北部生态发展区内采石采矿场生态修复、土壤污染防治、水生态修复和保护均会被提上日程，这些项目的推进都需要投入大量的资金，而地方政府财政对修复治理工程的投入有限，亟须通过外部融资来满足上述工程的资金需求。

　　2. 增加森林面积以增强固碳释氧能力的金融需求。一是收储生态公益林的金融需求。2019 年末，北部生态发展区 5 地市生态公益林地、商品林地占比分别为 49.21%、 50.79%，需通过收储商品林以提高生态公益林比例。涉及的林权收储费用数额巨大，以 1280 元 / 亩计算，生态公益林占比每提高 1 个百分点，则需要收储资金 11.09 亿元。二是人工造林、现有林改培的金融需求。政府、企业、林农在宜林地和无立木林地进行集约人工造林、在低质低效林通过更换树种进行更新改造以提高林分质量和生态功能等级，需筹措大额的资金。

　　3. 生态移民搬迁安置的金融需求。根据《粤北生态特别保护区总体规划（2019-2028 年）》，为禁止、减轻人为干扰，粤北生态特别保护区内的部分居民需要搬迁至适合生产生活的地区。生态移民安置房的建设，需要地方政府出资，而粤北生态特别区范围内的地市、县（市、区）经济发展水平较低，财政收入极其有限，需要通过外部融资来解决资金缺口问题。

　　（二）生态优势转化为经济优势的金融需求

　　1. 发展生态旅游的金融需求。一是依托山水资源形成的重大旅游项目的金融需求。包括：北部生态保护区内已经运营的景区的扩建、更新改造的资金需求和新旅游景区的开发建设的资金需求。二是乡村业态发展的金融需求。北部生态发展区特色小镇、田园综合体、农业观光旅游、农家农活体验项目等建设和发展，都需要金融的支持。三是发展生态旅游新业态的金融需求。如森林康养旅游，资金投入较大，实施主体有强烈的融资需求。

　　2. 发展生态农业的金融需求。一是高标农田建设的金融需求。以清远为例：到 2022 年，还需整合建设高标农田 258 万亩，按照每亩 1500 元的整合费用计算，需要投入 38.7 亿元的资金。由于地方财力有限，如此巨大的资金投入需要外部融资来解决。二是传统农业生态化提升的金融需求。目前，北部生态发展区正在推进 25 个省级现代农业产业园的建设。农业产业园区基础设施的建设、生态农产品品牌的策划与设计及线上线下的推广活动，均需要大量资金。

　　3. 生态价值补偿的金融服务需求。即：北部生态发展区通过增加森林面积、山水林田湖生态修复、减少污染排放物所形成的森林碳汇、清洁水资源、排污权等环保指标通过交易平台可以顺畅地与有需求的地区（如珠三角、粤港澳大湾区）和企业进行交易。生态补偿产品、模式的创新，除了需要金融机构做好支付清算工作外，还需要金融机构基于这些环保指标的未来收益开发针对性的抵质押贷款产品，以缓解北部生态发展区政府、企业因治理环境而产生的资金缺口问题。

　　目前金融支持北部生态发展区建设存在的问题

　　（一）绿色信贷投放少，与北部生态发展区定位严重不匹配

　　北部地区被列为生态发展区，承担着绿色生态发展和全省生态屏障建设的重任，在政策导向上理应大力发展绿色信贷。截至 2019 年末，北部生态发展区绿色贷款余额仅占全省绿色信贷余额的 3.92%。北部生态发展区的绿色贷款占比小，绿色信贷资金的配置与省委省政府对一区的定位完全不匹配。

　　（二）生态环保项目投资巨大，地方政府财力有限，但外部融资受到严格限制

　　目前，北部生态发展区地方政府外部融资受到严格的限制，保护和建设生态环境的资金来源渠道不够顺畅。一方面，国家层面对地方政府外部融资管理越来越严格，要求地方政府必须通过市场化融资来解决资金缺口问题，过去通过地方政府融资平台、名股实债、股权基金、购买服务、政府付费的 PPP、政府承诺函等容易导致地方政府增加隐性债务的方式全被禁止；另一方面，北部生态发展区地市级、区县级政府在进行市场化融资时，又往往由于地方经济落后、缺乏可以整合的资源，拿不出符合金融机构要求的能自负盈亏、主营业务突出、现金流和资产充足、实体化运行的国资公司进行对接融资。

　　（三）金融机构创新意识不足，经营理念和信贷结构的调整仍需要一定时间

　　一是金融机构经营理念和信贷结构调整仍有个过程。受过去业已形成的地区经济发展模式的影响，北部生态发展区内的金融机构已经形成了将信贷资金配置在房地产领域的投放习惯，金融机构对房地产领域都具有很强的依赖性。从目前掌握的情况看，金融机构的经营理念还没有转变的迹象，还没有根据北部生态发展区定位调整信贷投放策略、信贷经营目标。二是金融机构创新意识淡薄、创新能力较弱。在创新能力上，大型银行作为分支机构基本上没有自主创新、产品开发的权限，只是被动地执行总行的政策，且管理链条长，几乎很少专门针对省内几个地市制定专门创新策略的权力。农村商业银行、村镇银行等法人金融机构独立性高、自主性强，但受限于资金实力有限、人员素质不高。在创新的切入点方面，金融机构还难以找到创新的切入点。省委省政府将北部地区定位为生态发展区，需要金融机构通过金融创新将生态优势转变为经济优势和发展优势，以进一步激励北部地区地方政府、企业等经济主体转变经济发展方式，但金融机构仍未结合北部生态发展区的实际情况推出相应的信贷产品。

　　（四）其他绿色融资工具运用较少，对北部生态发展区建设支持不足

　　一是绿色直接融资工具运用不够。主要体现在：北部生态发展区内的金融机构和企业还没发行绿色金融债、绿色中期票据、绿色企业债和绿色公司债等绿色债务工具。二是绿色引导基金运用不够。截至目前，在一核一带一区规划出台后，省级层面、北部生态发展区地市均未成立专门的政府引导基金。三是碳排放交易和碳金融业务发展滞后。2019 年，北部生态发展区通过广碳所卖出 218.8 万吨碳排放权，交易金额 3545.4 万元，分别占比为 4.82%、 4.15%。更为值得关注的是，北部生态发展区拥有丰富的森林碳汇资源，但森林碳汇交易量极小、且基于森林碳汇出让收益的抵（质）押贷款业务还没真正落地。

　　金融支持北部生态发展区建设的对策建议

　　（一）监管层面完善激励约束机制引导金融机构转变经营理念

　　一是探索运用货币政策工具引导金融机构加大对生态环保领域的支持力度。可考虑运用再贴现、再贷款工具支持绿色发展，对金融机构承兑、持有的绿色票据优先办理再贴现，增加再贷款额度支持金融机构用于绿色小微企业贷款。二是探索差异化的监管考核指标体系。如针对北部生态发展区生态环保领域的贷款，通过适当降低贷款风险资本权重、提高不良贷款容忍度等关键考核指标，以突出对金融机构的差异化监管导向。三是继续加强对金融机构开展绿色信贷的评价考核。在《中国人民银行广州分行银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价方案》的基础上，适当提高金融机构对北部生态发展区信贷支持力度的考核权重，除将考核结果纳入 MPA 考核外，还将评估结果作为金融机构综合评价、建议地方政府实施专项激励政策的重要参考依据。

　　（二）省层面上加强协调引导金融支持北部生态发展区建设

　　一是省政府层面上牵头成立专门针对北部生态发展区的生态环保基金。鉴于广东省横向生态补偿机制一直未较好实施，可考虑由省层面协调珠三角生态受益区各地市财政共同出资成立专项基金，用于引导撬动社会资本、银行信贷支持北部生态发展区建设。二是增加北部生态发展区的专项债额度。在北部生态发展区地方政府融资受限的情况下、在前期省政府代发地方政府专项债运作的基础上，适当提高北部生态发展区生态环保专项债的发行额度，以缓解北部生态发展区推进生态建设的资金困境。三是协调建立金融机构总分行专项支持机制。可考虑省层面上为北部生态发展区政府搭建融资对接平台、政银企产融对接活动，帮助北部生态发展区在总分行层面上获得更多的金融支持。同时，针对金融业分支机构产品创新权、授信和审批权小的问题，建立总分行支持北部生态发展区建设的专项工作机制，由总行或省分行专门针对北部生态发展区这一特定区域开展金融产品创新，以解决金融垂直管理体制与区域改革创新的适配性问题。四是充分发挥省属信用担保平台的增信作用。如由省再担保公司为北部生态发展区政府、企业融资提供增信、担保，以吸引更多资金进入北部生态发展区。

　　（三）地方层面上加快金融创新

　　一是整合财政资金用于撬动银行信贷。北部生态发展区地方政府要打破部门间的条块限制、积极探索将中央和省财政拨付的涉林财政资金（如林业保护和发展专项资金）、涉农财政资金（如高标农田建设补助资金）、涉水财政资金（如水利建设专项资金）与环保治理有关的财政资金进行整合，用于撬动银行信贷，最大限度放大上级财政资金的整体合力和聚合效应。二是金融机构要加快推出符合北部生态发展区实际情况的金融产品。如基于景区旅游门票收入、特别保护区的特许经营权、生态公益林补偿收益开展信贷产品的创新，基于森林面积不断扩大、森林覆盖率不断提高推广森林保险，基于生态农业发展及时推出绿色农产品保险等。三是北部生态发展区内的法人金融机构、地方国企要积极发行绿色债务融资工具。北部生态发展区内的农村商业银行要学习和借鉴省内已成功发行绿色金融债的农合机构的经验，加快发行绿色金融债，以满足生态发展区内中小微企业的绿色融资需求。此外，还可将生态公益林、景区资源等整合到地方国企，增强地方国资企业的实力，再依托地方国企发行绿色金融债、绿色中期票据。

　　（四）地方层面积极参与环境权益交易

　　北部生态发展区放弃了工业的发展为全省提供了生态保护屏障，须通过市场化的生态补偿机制来保证其经济的可持续发展。一是要积极参与环境指标交易。利用北部生态发展区整体污染指标小、污染排放量下降的趋势，借助广东省环境权益交易所、广州碳排放交易所，推动水权交易、排污权交易、森林碳汇交易，将交易获得的资金投入到生态环保领域，以实现生态保护和经济发展的良性互动。二是积极参与耕地指标交易。北部生态发展区土地资源丰富，社区居民生态搬迁后遗留地块的生态修复、人口城镇化后宅基地的复垦、耕地提质改造等方式可新增较多的耕地指标、水田指标，可充分利用城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡的政策，将新增的指标与珠三角地区进行交易获得建设和发展资金。三是积极探索基于指标交易收益的新型融资模式。由于环境指标、耕地指标交易能带来一系列的现金流，金融机构可在此基础上，推出基于森林碳汇交易收益、基于新增耕地指标交易收益的质押贷款模式。