郊区新概念

　　从2020年下半年到现在，“郊区新城”成为新闻热词。

　　2021年3月8日，在国新办新闻发布会上，国家发改委副主任胡祖才表示，超大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区；有序疏解非核心功能，引导过度集中的资源要素逐步有序转移，合理降低中心城区开发强度和人口密度；与周边中小城市、郊区新城等联动发展，通过推进交通一体化，培育发展一批现代化都市圈。

　　很快，上海率先行动，规划五个郊区新城；广东发布差别化入户文件，为郊区新城引人；南京全面放宽浦口、六合、溧水、高淳区城镇地区非户籍人口落户限制……

　　新一波郊区新城建设高潮已经来临。

　　历史变迁

　　回溯我国郊区的发展变化，国务院发展研究中心发展部副部长、研究员卓贤认为大致可分为四个阶段。

　　第一阶段：城郊以农业为主，承担为主城区提供农产品、水源的功能；

　　第二阶段：本地乡镇工业零散分布，随着主城区工业外迁，城市工厂与本地乡镇工业集中到产业园区；

　　第三阶段：单一功能新城，以园区为主，商业和生活配套不够，有产无城或者有城无产，早年北京的天通苑、回龙观地区就是此类型；

　　第四阶段：产城融合。

　　新城建设目标的变迁与我国城市化快速发展密切相关。

　　2000年，我国城市人口占比为36.09%，至2012年迅速升到52.5%，以年均增速超过1.35%。据测算，中国城市化率年均增长如有1%，就需要年新增住房至少3亿平方米、建设用地1800平方公里。

　　“如此大规模和高速的城市化进程，超过了空间有限、基础设施脆弱的老城区的承载极限。为缓解老城区人口拥挤、用地紧张、环境恶化等问题，很多城市开始大规模建设新城新区，这符合城市化的一般规律和我国城市‘爆炸式扩张’的特殊性。”上海交通大学城市科学研究院院长刘士林分析。

　　如把20世纪80年代到2011年之前的各城市新城数量和面积当作总量，那么20世纪80年代新城建设只占总数的2%，总面积的2.5%；90年代则分别占25%和21.9%；2000年至2011年分别占73%和75.6%。由此可见，我国新城新区建设高潮出现在2000年以后，这一年中国城市人口超过了总人口的三分之一，城市化进入快车道。也就是从这时开始，新城新区开发的粗放现象开始受到关注。

　　华中师范大学社会学院暨湖北经济与社会发展研究院教授徐晓军认为，新区建设中有一个常见问题，就是规模偏大，地均效益偏低。

　　“大批企业迁至城市周边，同时为满足郊区工业发展带来的人口迁移，兴建了众多郊区住宅项目，在缺乏合理规划的快速开发下，形成了碎片化、单一式的扩张格局，导致集约度不高。”徐晓军分析。

　　“十二五”规划纲要已经看到了郊区低效扩张的问题，在规划纲要的第三节“增强城镇综合承载能力”中，就明确提出“合理确定城市开发边界，规范新城新区建设”。2010年，国家发改委暂停新城新区规划的审批，并开始着手清理整顿新城新区建设乱象。

　　据上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授陆铭的研究，2006至2013年间，全国已建或在建的新城中，规划面积超过100平方公里的达到111个，超过500平方公里的有19个。

　　大量规划标准高、投资规模大但粗放式开发的新城在短期内涌现，主要原因还是出于地方的GDP增长需求。“为实现GDP增长和自身政绩要求，一部分新上任官员不去挖掘城市存量内涵，展开旧城改造或城市的提质增效，倾向于变更规划。在不少地方，开发新城新区成为城镇化向外扩张的主要方式，以实现短期内经济与土地财政收入增长的‘双丰收’。”陆铭说。

　　这种现象在中西部的人口流出地和中小城市比较突出。

　　2017年，媒体在中部某县级市调研了解到，当地经济开发区获批为省级高新技术产业园已一年多，但开发区圈而未建的土地多达十余处，甚至有的地方野草高过围墙，有的企业干脆把获批土地用于种植苗木。

　　一些城市新区开发建设的投资动辄几十亿上百亿元，大大超出所在城市自有财力，导致地方负债规模大幅攀升，地方债务风险加大，发展空间和发展潜力被债务“锁死”。

　　刘士林认为，当下需要注意的是发达地区县级市的新城新区建设大潮。“治理造城要找准具体的对象和目标。应以县域的新城新区为监管重点，因为中小城市相对缺乏规范和约束机制，更易受到投资商和相关利益方操纵”。

　　新旧融合

　　大城市的新城建设走过了一条从“被动”到“主动”的路径。

　　上世纪90年代开始，福利分房制度被住房商品化取代，推动了房地产行业的发展并向郊区延伸。地方政府通过调整城市规划、户籍、就业等政策，使郊区第二、三产业迅速发展，推动了大城市人口向郊区转移，逐渐形成政府主导型的郊区发展模式。但受限于郊区交通、医疗、教育等基础设施的不完善，出现了工作在主城区而居住在郊区的“钟摆式”生活状态。

　　周庆亮2009年大学毕业后，进入北京市顺义区天竺综保区内的一家医疗科技公司就职，如今已成为天竺保税区某企业研发总监。他见证了顺义新城从起步到初具规模的全过程。

　　“新城这几年的发展特别快，过去的空地现在高楼林立了。背靠空港优势，即可面对国内也方便开拓国际市场，非常适合企业发展。”周庆亮说。

　　华南城市研究会副会长孙不熟认为，国家政策赋予大城市更多的职责，通过都市圈效应，把资源输送一部分到周边区域，而资源外溢与扩散的方向，就是郊区新城和周边中小城市。

　　郊区新城作为连接城市与农村的过渡地带，是城市和农村产生经济联系，实现城乡互动的连接点。

　　李晓最近正为孩子上公立幼儿园的问题发愁。作为近些年才落户的“新城人”，她家在幼儿园招生简章中本该属于第一梯队的“房户合一”序列，但儿子还是没能被录取。幼儿园方面解释：我们从前是乡镇级别幼儿园，首先要满足管辖范围内这些村民幼儿的入学需求，有空余学位才能再招。李晓投诉到区教育局，但也没要来结果，只能花更多钱送孩子去3公里外的私立幼儿园。

　　这是一个郊区新城公共服务配套规模不足的例证，也是这片城市、乡村社会并存的区域最常见的社会治理难题。

　　武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文说：“所以进行城镇化要渐进式，给城市到农村之间留出空间梯度，慢慢引来产业，完善公共服务配套，这样发展起来的新城新区才能持续。”

　　理想生活

　　万宁的家在北京顺义后沙峪地区，这里是北京五大平原新城之一。除最早的中央别墅区，在以中粮祥云小镇为代表的新型社区中，聚集了很多近几年落户北京的“新城人”。他们有的在空港产业园上班多年、有的是研发中心的新员工，共同特征是大多数已实现职住平衡。下班去小镇遛娃，周末去温榆河公园露营，小假期自驾北上怀柔、密云亲近自然。

　　这种舒适的新城生活，万宁过了五年。

　　“和主城区保持比较频繁互动的产业，放在郊区新城最合适。”卓贤表示，随着交通通信技术的发展，企业的组织模式、项目的分工模式都在发生变化，部分标准化工作和服务就可放到新城。

　　“比如影视制作，完全可通过网上进行项目分包分工，需要定期碰头时，可随时约在咖啡馆里讨论创意。这样基本保证较低的生产成本，距离主城区又不太远。”卓贤说。

　　在这个过程中，要实现职住平衡、企业与人才互相吸引的正循环，公共服务均等化十分重要，让“新城人”住在郊区也能享受到主城区的公共服务，企业就能稳定员工。有了白天夜间都能在这片区域活动的人，周边商业才会繁华起来。

　　清华大学中国新型城镇化研究院高级研究专员李栋认为，建设郊区新城，一定要跳出行政区划，从都市圈的视野看郊区新城。比如珠三角靠省级力量布局新城，深圳的郊区新城也会包含东莞、惠州的某些部分。而上海的五大新城布局也并不是完全和主城区连在一起，为的是发挥上海作为长三角发展龙头的作用，联动周边其他城市，使产业链更顺畅。

　　陆铭则认为，大城市的新城新区发展应增强对低技能劳动力和外来人口的包容以及公共服务供给，提高其经营和服务预期，提升城市服务业发展质量，进而提升城市的发展活力。

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