北极安全治理：地缘风险与演变趋势

　　2022年初爆发的俄乌冲突导致地缘安全风险加速向北极地区蔓延，瑞典和芬兰申请加入北约，使得北极国家间安全互信困境进一步加剧，北极地缘安全格局不稳定性明显增强。受俄乌冲突与俄美北极战略博弈的双重影响，北极安全治理面临新的重重挑战。因此，各北极利益攸关方应加大国际协调与对话，发挥积极作用，共同推动北极安全治理重回稳定与发展、协商与合作的框架中来。

　　北极安全治理的基本态势

　　安全治理是行为体之间围绕安全事务所进行的互动。北极安全治理是指参与北极治理的国际行为体，围绕北极地区安全事务所进行的理念构建与实践探索。当前，北极地区已经形成具有多重安全属性的公共治理领域，其安全治理的议题范围已经超越主权国家。安全治理的有效性基于各利益攸关方的共同利益与安全关切，因此需要不断深化对北极安全议题的认知，以维持北极地缘安全格局的稳定，不断促进既有北极安全治理制度的效能优化。

　　北极脆弱敏感的生态环境和复杂多变的地缘政治形势，使得每一个北极事务参与方都必须加大对北极安全事务的研究。随着北极治理议题的日趋广泛和利益攸关方的不断增多，当前北极地区安全治理态势呈现出多层次、复合化的特征，主要表现为以下几个方面。

　　一是北极传统安全议题和非传统安全议题复合交织，加剧了北极地缘安全环境的脆弱性。随着全球气候变暖加速，当前的北极安全治理议题从传统的北极环保和原住民权益保护，逐渐扩展到北极资源开发、北极科考等新领域。以美国为首的西方国家出于维护本国北极利益的考虑，延续了战略对抗与“丛林法则”思维，掀起了瓜分北冰洋大陆架的“蓝色圈地”运动以及不断升级的北极军备竞赛，引发非北极国家对维护自身合理北极利益的战略焦虑。在此背景下，非北极国家也加大了制度性、经济性参与北极安全治理的力度。由此，北极安全治理不仅从区域层面上升至全球层面，而且在非传统安全治理的基础上叠加了更敏感的传统安全事务，进一步加大了北极安全治理环境的脆弱性与敏感性。

　　二是北极安全治理主体多元，利益诉求难以协调。北极国家参与北极治理的共同目标是维护自身的主权以及对北极安全事务的主导权，然而在具体目标方面存有差异性。例如，美国注重自身在北极安全事务中的“领导权”，俄罗斯重点关注北极军事安全和北极经济安全，而维护北极领土主权完整则是加拿大的首要北极安全利益。北欧五国在自然资源开发、环境保护等方面具有相似的需求，但近年来它们在北约和欧盟框架下也加大了防务安全领域的合作。相对于北极环境治理，非北极国家更希望改变自身在北极理事会和北极经济理事会等区域多边治理平台中的话语弱势地位，增强自身在北极科考、北极航运安全、北极资源开发等方面的制度性话语权。北极原住民组织参与北极安全治理的关注点是文化传承安全和生存环境安全。北极理事会关注建章立制的权威性问题，但在治理议题整合和非北极国家权责平衡问题上面临诸多挑战。

　　三是北极安全治理机制的有限竞争性。如今在北极安全治理的过程中，既有国际海事组织、国际北极科学委员会等全球国际机制，也有北极理事会、北极经济理事会等区域国际机制。然而，多元化的安全治理议题与白热化的权益博弈共同造成北极安全治理机制设计的滞后性与碎片化，各北极事务参与国面临遵循何种国际机制的选择困境。而对国家行为的约束力则是国际机制权威性的基础，这就造成北极治理国际机制存在权威性之争。当前北极安全治理国际机制竞争的根源在于北极利益攸关方之间对北极战略价值的争夺，北极国家追求主权至上，其主张的北极安全治理机制设计内嵌“排外意识”；非北极国家追求权益保障，其倡导的北极安全治理机制设计蕴含“公平意识”。因此，北极安全治理国际机制竞争实质是北极治理“区域化”还是“全球化”的思维导向冲突，这种对立已经蔓延到北极安全治理各个层面。

　　四是北极安全治理逐渐成为美俄地缘博弈的重要领域。美国领导下的北约对俄地缘遏制战略表现为巴伦支海—波罗的海—黑海“三钳攻势”，旨在彻底封堵俄罗斯与欧洲的地缘联系，而乌克兰则成为决定该战略成败的核心要素。俄乌冲突动摇了欧洲地缘安全格局，北极国家的安全焦点迅速转向俄罗斯与北约的战略对峙，促使北欧国家重新评估区域战争风险，尤其是长期奉行“中立”政策的瑞典、芬兰两国，其国防战略构建开始加速倒向北约。2022年7月5日，瑞、芬两国正式签署加入北约组织议定书。这一变化无疑将打破北极地缘安全格局的脆弱均势，加大北极安全治理的难度。

　　总体而言，在俄乌冲突背景下，北极地缘安全格局呈现出“总体稳定、局部动荡”的特征，冲突风险从传统安全领域向传统安全+非传统安全领域蔓延。北极地区的地缘安全竞争在全球气候变暖的催化下再次加速升温，俄罗斯通过增强军事实力对欧洲国家施行“地缘威慑”的思路并未发生实质性改变；构建以北约国家主导北极事务的“联盟霸权”格局则成为美国谋划北极战略的逻辑基调。俄乌冲突及瑞典和芬兰加入北约则进一步加剧北极的军事化进程。

　　各参与方在北极安全治理中的立场

　　在北极安全治理进程中，参与其中的国际行为体包括北极国家、非北极国家和国际组织三类。不同的国际行为体立场既有相似之处，也有优先事项和利益诉求的不同，彼此之间的差异及分歧是北极安全治理面临的主要障碍。

　　北极国家坚持传统安全事务和非传统安全事务并重，关注点集中在军事安全、领土安全、环境保护、资源开发等领域，但战略侧重存在差异。俄罗斯北极安全的首要关注点是军事安全和战略安全。在遭受美欧联合战略挤压的背景下，俄罗斯实施中央直管北极事务，以确保北极成为俄罗斯的安全腹地，同时以北极航运与北极能源开发为抓手，实施大规模北极开发战略。美国北极安全的首要关注点是国土安全和军事安全，拜登政府采取“重建北极军事威慑能力+北约北扩”的策略，意图将阿拉斯加建设成对俄军事威慑的桥头堡。加拿大北极安全战略的首要关注点是主权安全，坚持北极西北航道是加拿大内水的政策立场，注重提升对北极领土的防御能力。挪威重点关注主权安全和环境安全，包括对斯瓦尔巴德群岛的主权管辖、北冰洋海上搜救、北极航运油污治理等。芬兰不仅担心俄罗斯科拉半岛的核废料污染，还忧虑北极军备竞赛对芬兰领土主权安全的威胁。瑞典重点关注生态环境保护和北极防务现代化问题。丹麦首要关注点是国土安全，尤其是防止格陵兰的独立化运动。冰岛首要关注点是自身作为“北极国家”的身份安全问题，竭力避免被其他北极国家排除在北极治理框架之外。

　　非北极国家北极政策的关注点大多集中在北极航运、生态环境保护、经济开发及科学研究等非传统安全领域。2015年，日本和韩国相继公布北极政策文件，将科学研究、经济安全和北极治理话语权列为优先事项。2018年《中国的北极政策》白皮书将北极科研和北极开发列为重点关注议题。《德国北极政策指导方针》表明环境安全和科考安全是德国北极政策的重中之重。法国是唯一任命极地大使的欧盟国家，科考安全和大国身份安全是法国北极政策的首要关注点。英国自诩为“北极近邻”，是唯一同时关注北极传统安全与非传统安全事务的非北极国家。2018年英国国防部发表的《北极防御战略》将北极地区列为英国国家安全的核心关切，致力于维持英国与北约盟友在北极航道沿线地区的防务协作和北极科考合作。

　　国际组织的关注点则集中在北极环境安全、航运安全、原住民权益保护等非传统安全领域。国际海事组织通过制定《极地规则》来推动各成员国采用统一的抗冰型船舶建造标准，遵守极地航行的相关规定等。北极理事会则侧重于发挥专业知识，主要围绕北冰洋生态环境保护、北极科考合作、北极海空搜救等实用性议题建章立制，但未围绕北极经济开发、北极国家间军事互信等议题构建机制。北极地区原住民组织则致力于维护原住民的经济与文化权益，以及在北极安全治理中的话语权。

　　北极安全治理面临的现实挑战

　　随着各国纷纷将战略目光投向北极，不同维度的北极安全事务在现实中相互影响，产生了跨区域的地缘外溢效应，增大了北极安全治理的难度。总体而言，北极安全治理面临以下三类现实挑战。

　　一是俄美在传统与非传统安全领域的战略博弈加剧，造成北极军备竞赛和“再军事化”。当前美俄系统性、结构性的地缘战略对抗，导致两国难以就北极安全治理进行协商。俄罗斯和北极北约国家不仅在传统安全领域保持战略对峙，军事对抗与战略核威慑、互联网攻击、贸易制裁、技术封锁等频繁上演，在气候治理与环境保护、资源开发等非传统安全领域的“高烈度对抗”也不断升级。因此，在大国竞争加剧、安全对话与协商机制匮乏的情况下，美俄战略博弈将加剧北极安全治理困境。

　　随着北极地缘战略格局的紧张态势不断加剧，北极地区重现“再军事化”，军备竞赛不断升级。一方面，在俄乌冲突背景下，其他北极国家安全焦虑上升，进而倾向于提升军事化水平以维护自身安全利益；另一方面，北极地区安全保障体系迟迟难以建立，既有北极治理制度无法化解北极国家的安全担忧，只能重蹈“自助型”安全治理的老路。北极军事化具有鲜明的时代特征，各国军备竞赛的目标不再仅仅追求单纯的武力优势，而是逐渐转为军事利益—经济利益—战略利益并重，通过军事存在以获取在北极领土争端、北极经济开发、北极治理建章立制等领域的谈判优势。

　　二是“主权化”与“国际化”的理念对立造成北极安全治理难以顺利进行。北极航运、资源开发、环境保护等北极安全治理议题早已产生跨区域影响，需要北极国家加强与非北极国家的合作。一些既有的北极治理多边机制，也向非北极国家提供了参与北极安全治理的协商机遇。

　　尽管非北极国家希望在北极安全治理中发挥更大作用，但仍面临北极国家“门罗主义”的阻碍。北极国家清醒认识到北极安全治理的“国际化”趋势必然改变北极地缘政治格局，增大本国主权管辖的难度，因此北极国家坚持“北极国家治理北极”的“主权化”原则。以北极航道治理为例，加拿大、俄罗斯等国家希望将北极航道视为内水，而非北极国家主张将其视为国际海域，正是由于北极国家和非北极国家的根本矛盾，北极航道治理陷入困境。此外，在北极安全治理的权责问题上，北极国家也预先嵌入了排斥非北极国家的逻辑，同时加强了彼此间的政策协调与妥协，试图集体垄断北极安全事务。

　　不同国家因地理区位不同导致对北极安全事务的感知和理解存在差异，北极独特的安全治理环境难以推动各利益攸关方围绕同一安全议题采取集体行动。北极安全秩序的混沌状态造成主导性安全权力的缺失，客观上强化了北极国家在地缘政治层面的优势地位。这将产生两方面的影响：一是阻碍非北极国家深度参与北极安全治理合作；二是激化北极国家的利益纷争与战略博弈，加剧北极安全局势的动荡。随着北极安全事务的不断增多，北极国家与非北极国家之间围绕北极安全治理的理念之争将愈演愈烈。

　　三是北极安全治理参与方的经济、科技实力不对等，削弱了北极安全治理的成效。不同国家参与北极安全治理的能力有强弱之分，那些科技、经济实力强的国家可能运用自身优势将北极安全治理政治化或将本国利益置于他国利益之上。换言之，一国参与北极治理事务，不仅需要合法身份的支撑，还需要强大的资金支持能力，更需要完整的极地装备制造产业和科技信息储备。北极安全治理所涉及的各类专业性议题，都对相关国际行为体提出了极高的经济与科技要求，后者又往往与一个国家在北极安全治理中的领导地位密切相关。由此看来，治理参与方经济、科技实力差异与北极安全治理高投资、高科技属性之间的矛盾，制约了北极安全治理的整体成效。

　　北极国家在北极科考和北极信息储备上具有明显的先发优势，主导着北极安全治理的科技标准设置等议题。一些非北极国家虽然在极地船舶制造领域具有比较优势，但与北极国家相比存在综合实力方面的差距，在北极资源开发、北极航道治理等领域往往被动接受北极国家主导下的行业规则。总体而言，北极国家在北极安全治理实践方面具有明显优势，非北极国家具有的投资优势往往在一些北极国家的科技和信息优势面前黯然失色，难以实现“以投资换权益”的目标。北极战略安全环境变化带来的科技创新机遇，既准确定位了北极安全治理实践中时刻隐含的科技经济因素，又昭示了北极国家与非北极国家科技标准博弈的实质是争夺北极安全治理主导权。

　　北极安全治理的发展趋势

　　北极已经成为全球地缘政治博弈的重点区域，步入了以军备竞赛和主权冲突为特征、以资源开发为核心、以全球性大国为主角的大战略博弈时代。由于北极地区安全形势复杂多变，既有的多边协商机制难以有效构建常态化的安全治理平台，北极安全治理将呈现出竞争与合作、开放与排斥并存的状态。

　　一是美俄地缘政治博弈深刻影响北极安全治理格局，北极安全环境有可能出现局部恶化，并对欧亚大陆次区域安全产生外溢影响。在欧洲方向，俄乌冲突与瑞典、芬兰两国加入北约将恶化北欧和泛波罗的海地区的安全局势，并且会牵动北约、欧盟和俄罗斯安全战略的大幅调整。随着北约北扩对俄的战略挤压不断加大，包括瑞典、芬兰在内的环波罗的海国家都有可能被牵扯其中，立陶宛、波兰等国对俄强硬，俄欧关系屡遭破坏，“巴伦支海—波罗的海”不稳定弧已事实存在。在亚洲方向，俄美在白令海峡的军事摩擦将进一步加剧。美国及其北约盟友试图从北极东北航道的两端夹击俄罗斯，增大亚欧国家开发北极航道的地缘风险，从而破坏俄罗斯实施以北极航运和能源开发为抓手的“北极大开发”战略。日韩与俄罗斯北极能源开发的合作关系受到美俄北极军事对峙的外溢影响，被迫站队美国，进而造成日俄关系、韩俄关系乃至东北亚—北太平洋区域关系的紧张。

　　二是非北极国家参与北极安全治理的难度加大，但将在极地科技和装备领域发挥积极作用。俄罗斯与其他北极国家将长期处于1对7的战略对峙，导致非北极国家更依赖与北极国家的双边关系来有限参与北极安全治理。由于北极安全治理长期受到科技类产品不足的掣肘，这就为非北极大国在极地通信基础设施、北极卫星导航、跨北极互联网通讯、特种极地船舶建造、北极气候动态监测等领域发挥积极作用，并且在联合国框架下，围绕极地治理前沿性、战略性的行业标准设置，提供科技支撑和参考标准。

　　三是北极安全治理机制“碎片化”趋势加剧，俄罗斯另建北极治理平台的可能性增大。一方面，既有北极治理国际机制深受大国博弈的影响，长期呈现松散化和碎片化特征，难以发挥国际协调的功能，存在东西方安全合作破裂的可能。瑞典和芬兰在北极理事会框架下与其他北约北极国家共同孤立俄罗斯，俄罗斯也以退出“北方维度”和巴伦支欧洲—北极理事会作为对西方国家集体阻碍北极区域合作的回应。以上都证明了俄乌冲突已经切实影响到北极地区的安全治理，加剧了俄罗斯与其他北极国家的战略冲突和互不信任，导致北极地区国际组织和相关安全治理机制面临震荡停摆的风险。另一方面，北极利益攸关方将围绕国际规则设置权和国际组织主导权展开竞争，跨北极安全合作将集中在北极理事会和北极经济理事会的工作组层面。如果西方国家在北极理事会部长级会议和高官会议上采取持续排斥俄罗斯的立场，那么俄罗斯有可能退出北极理事会和北极经济理事会，转而主导建立北极治理新机制。

　　综上所述，北极安全治理呈现出多层次与复合化特征，但北极军事化仍然是影响北极地区安全稳定的重要因素。以美国为首的北约对俄罗斯的战略挤压，使得北极地缘安全态势呈现出“对峙与对话共存”的常态化特征。可以预见，随着现代极地科技的迅猛发展和国际社会越发重视北极事务，北极安全治理格局将迎来新的变革，至于这场变革是提升北极的战略价值还是重启大国地缘博弈，则取决于各国如何对北极战略决策的运筹和对地缘机遇的把握。

　　本文是国家社会科学基金一般项目“‘冰上丝绸之路’倡议下北极经济发展的国际协调机制研究”（项目批准号：19BGJ076）的阶段性成果