俄乌冲突长期化及其对北极治理的溢出效应

　　自2022年2月24日俄罗斯对乌克兰发动特别军事行动以来，战事已进行了百天有余，但战局仍未发生决定性变化。俄乌冲突的演进已脱离很多人最初的设想，其影响更超越双边范畴而达至包括北极在内的世界其他地区。冷战结束后较长时期内，俄美在北极的战略角力保持着低紧张态势，但2014年的克里米亚事件及其后美欧对俄不间断的制裁使双方关系持续恶化。2022年3月以来，俄罗斯以外的北极国家在北极治理体系内持续的“排俄运动”以及近期瑞典和芬兰正式签署了加入北约组织议定书，更使人们不得不关注俄乌冲突对北极地区日益显现的溢出效应。

　　多重因素推动俄乌冲突长期化

　　俄乌冲突是美欧罔顾俄乌历史文化联系，通过北约不断挑衅累积的结果。一方面，剪不断理还乱的历史文化因素使俄乌冲突朝着持久对峙的方向演进；另一方面，美欧在俄乌之间不断“拱火”，名为援助乌克兰，实为从根本上削弱俄罗斯，在未达到其目的之前，美欧轻易不会坐视冲突结束，这使得俄乌冲突正走向长期化。

　　首先，俄乌双方对自身及彼此身份认同差异导致终极诉求存在巨大分歧，使冲突在短期内难以结束。俄罗斯除了主张乌克兰不加入北约、非军事化、非纳粹化之外，还希望将已宣布“独立”的顿涅茨克和卢甘斯克地区纳入自己的控制范围，其本质在于俄罗斯坚持乌克兰是其绵延不断的历史文化的天然组成部分。“乌政府必须亲俄”一直以来都是俄国内的共识，这也是俄国内大部分民众支持普京出兵乌克兰的最重要原因。而乌克兰坚持自身作为主权国家的独立性，对乌东领土寸土不让，并要求归还克里米亚，本质上体现了其“去苏联化”、自主制定外交政策的需求。在这样的大背景下，任何为达成停战协议而多让步的一方注定会招致国内的猛烈抨击，甚至被问责。因此，双方都不愿先行妥协，冲突短期内难以看到解决的希望。

　　其次，美欧不断追加对俄制裁和对乌援助，裹挟冲突进一步激化。2022年6月4日，欧盟公布了第六轮对俄制裁措施。美欧一方面试图对俄进行毁灭性的经济和金融制裁，另一方面不断向乌克兰提供更多的武器、情报及外交支持。美欧这种“双面加码”的做法，对俄乌双方都必然产生“双向挟持”的效果。俄罗斯只能更坚决地对美欧进行反制裁，乌克兰也只能将“战斗到最后一个乌克兰人”的誓言进行到底。为维护所谓“基于规则的国际秩序”，将北约从“脑死亡”中拯救过来，美欧势必会继续加大对俄“绞索式”的制裁和对乌“前所未有”的援助。由此，俄乌谈判的基础、意愿和耐心将被一点点蚕食，而战事也只能陷入僵持。

　　再次，俄罗斯与美国对于彼此战略意图认知充分，出现误判的概率较小。俄乌冲突爆发前，美国率先向乌克兰政府发出预警，并联合部分欧洲国家于2022年2月21日就对俄发起了集体制裁。作为发动战事的一方，俄罗斯在更早之前就做好了相应的准备，包括应对美欧制裁和国内国际的反战舆论等。就当前俄乌局势而言，实际上的博弈双方俄美事先均有十足的心理、舆论、战略、战术及物资准备，只不过随着战局变化各自需要做出适时的调整。

　　俄乌冲突长期化，是对冷战结束后国际格局的一次深刻冲击。此次俄乌冲突实际上的博弈双方俄美以及美国背后的北约和欧盟伙伴，都是不折不扣的“北极大玩家”，冷战结束后它们共同主导着北极治理进程。加之北冰洋曾是冷战时期美苏战略对峙的“前哨阵地”，俄乌冲突的长期化势必会影响北极治理。当前，以美欧为代表的北极国家已经在北极治理机制内掀起一系列“排俄运动”，对以北极理事会为核心支撑的现有北极治理体系产生冲击。伴随着传统北极国家瑞典与芬兰相继申请加入北约，未来可能会有更多北极乃至域外国家争相“入局”，北极地区或将成为“新冷战”的高纬“试验场”。俄乌冲突长期化对北极地缘战略环境的解构及其对北极治理机制的长远影响值得关注。

　　“排俄运动”冲击北极理事会在北极治理中的核心地位

　　俄罗斯是最大也是唯一可在军事实力上与美国比肩的北极国家，在北极治理中占据举足轻重的地位。俄乌冲突爆发后的第二周，俄罗斯以外的北极国家即在北极治理体系内掀起排挤、刺激和孤立俄罗斯的“排俄运动”。

　　一是众多北极治理国际机制平台公开批评俄罗斯。北极理事会、北极经济理事会、北欧部长理事会、北方维度和巴伦支欧洲—北极理事会等均以机构名义发表公开声明，一致谴责俄罗斯对乌克兰发动“未受挑衅的侵略”。二是在北极国际科学合作方面孤立俄罗斯。国际北极科学委员会称支持北极理事会关于乌克兰问题的声明，“2022年北极科学峰会周”组委会对俄代表关闭参会渠道，4月初法国发布极地战略文件，单方面宣布“暂停与俄罗斯在2023年共同主办第四届北极科学部长会议的计划”。三是美欧极力拉拢瑞典和芬兰等中立国加入北约，也在安全上进一步刺激了俄罗斯。芬兰和瑞典作为北极国家，长期奉行中立的外交政策，但在此次俄乌冲突后，瑞、芬两国外交政策发生重大转变，两国于2022年5月18日正式申请加入北约，并于7月5日正式签署了加入北约组织议定书，这势必进一步压缩俄罗斯的战略缓冲空间。

　　在众多北极国家和国际组织排挤俄罗斯的政治化运动中，北极理事会充当了“排头兵”的角色，积极批评与限制俄罗斯。然而，俄罗斯作为最大的北极国家，其被限制乃至缺席必将影响北极理事会在参与北极事务时的效率与合法性，甚至给北极治理的整体进程带来不确定性。

　　第一，“排俄运动”影响北极理事会本身的完整性，弱化了其参与北极事务的代表性。北极理事会是关于北极治理的重要区域性机制安排，其宗旨是保护北极地区环境，促进地区经济、社会和福利的可持续发展。在构成上，北极国家处于第一圈层，对北极事务有投票权；第二圈层是六个北极原住民组织代表的永久参与方；第三圈层主要是由非北极国家组成的观察员。因此，单从构成上讲，少了俄罗斯的北极理事会将是残缺的。从北极治理的角度看，如果俄罗斯的北极治理从现有的以北极理事会为核心支撑的北极治理体系中被剥离出来，那么北极理事会能否代表完整意义上的北极并开展有效治理令人存疑。

　　第二，“排俄运动”将北极理事会政治化，影响其正常运作。北极理事会成员构成上的散离，势必妨碍其有效运作，背离组织功能的初始设定。俄罗斯外交部巡回大使、北极理事会高级官员委员会主席尼古拉·科尔丘诺夫称，“自3月以来包括项目实施在内的北极理事会的运作实际上已经停止。”2022年6月8日，俄罗斯以外的北极国家再次发表声明称，“我们准备在没有俄罗斯参与的项目上对北极理事会的工作进行有限恢复。”对此，俄罗斯坚决反对，并认为该声明“非法”，因为北极理事会的工作遵循一致同意原则，且俄作为北极理事会轮值主席国的任期直到2023年5月才会结束。北极理事会是否会提前终止俄罗斯的任期，或者俄方是否会选择主动提前退出尚不可知。

　　第三，“排俄运动”倒逼北极理事会进行改革。在构成残缺和功能背离初始设定的情况下，北极理事会的合法性将不可避免地遭到质疑。自1996年成立以来，北极理事会被普遍认为是北极治理体系的核心支撑，其在促进北极国家间以及北极国家和域外国家合作方面取得显著成绩。俄乌冲突充分暴露了北极理事会缺乏对地区传统安全问题的关注。在后俄乌冲突时代，北极理事会是否要涵盖对安全议题的机制化讨论，比如在俄罗斯缺席的情况下重启北极防务长官论坛等值得关注。

　　北极治理走向“分而治之”的可能性大增

　　俄乌在军事上的长期缠斗，或将导致俄罗斯与西方总体关系上的断裂。投射到北极地区，北极治理走向“分而治之”的可能性大增。一方面，如果美国动用更多的战略能源储备帮助欧洲尽早摆脱对俄能源依赖，美国、加拿大和北欧五国将在北约框架下更团结，包括北极理事会在内的西方主导的现存大部分北极治理体系将得以维持；另一方面，面对被排除出现存主流北极治理机制的困境，为应付与乌克兰及美欧的长期对峙消耗战，俄罗斯必将加大对北极地区的自主开发利用。实际上早在2020年10月，俄罗斯政府便发布了《俄罗斯北极战略2035》，旨在维护“北极超级大国”地位。北极治理正由北极理事会主导、地区国家和国际组织共同参与的协商体系走向美俄对峙、相关组织失能的割裂状态。

　　首先，北极国家间关系可能从合作逐渐走向对抗。北极国家是最重要的北极治理主体，俄罗斯与其他北极国家的分道扬镳意味着北极治理主体间关系的异化。1987年10月，戈尔巴乔夫在摩尔曼斯克发表演讲，呼吁“让地球之北的北极成为一个和平地区，让北极点成为和平之极”。自此，北极治理进入了以和平、合作和可持续发展为主题的后冷战时代。然而，2007年俄罗斯科考队在北冰洋底的“插旗”事件、2014年的克里米亚事件和2019年蓬佩奥关于北极已进入到“权力和竞争的新时代”的演讲，标志着北极地缘战略环境的三次显著变化，而此次俄乌冲突则加剧了这一趋势。北极战略环境循着“4C”的线路演进，即从合作（Cooperation）到竞争（Competition）到对抗（Confrontation）再到分裂（Cleavage）。美欧发起的“排俄运动”使不合作、冲突和对抗成为渐趋分裂的北极国家间关系的新特点。

　　其次，北极治理模式或将由“一家独大”转向“双核驱动”。俄乌冲突表明，以北极理事会为核心支撑的北极治理体系并不能完全适应形势变化，特别是不能够充分注意到并切实解决事关全局的北极安全问题。考虑到北极地缘战略环境大概率持续恶化，俄与美、加及北欧分立为对抗双方的战略博弈正在成为现实。如果说克里米亚事件是对双方合作关系的重创，那么俄乌冲突就很可能是双方对立关系确立的标志。北欧国家将因此陷入安全困境，瑞典和芬兰即使成功加入北约，也不能为总体的北极地缘战略环境纾困。届时，在现有北极治理体系中，北极理事会将显得独木难支。笔者认为，新设立一个专注于北极安全的治理机制或势在必行，如考虑成立“北极安全委员会”等类似机构，专注于探讨和解决北极地区的安全问题，使北极治理由北极理事会“一家独大”的状态转向北极理事会和北极安全委员会并行的“双核驱动”模式。

　　然而，不管北极治理形势如何改变，俄罗斯在北极治理中的重要地位与作用均难以撼动。北极地区是俄罗斯的战略能源基地，贡献了约20%的国内生产总值。《俄罗斯北极战略2035》明确提出，要将北方海航道打造成具有世界意义的交通走廊。俄乌冲突与美欧长期制裁的叠加效应，将使俄罗斯加紧推进其北极战略，包括建立和完善俄主导的北极治理机制。与美欧“脱钩”或使俄罗斯更有意愿去组建自己主导的北极治理体系，比如创立“泛北极理事会”。俄罗斯可借此吸纳更多的北极利益相关者包括金砖国家和集安组织成员国，对北极传统和非传统安全问题展开广泛讨论，并采取集体行动。

　　与此同时，北极治理的全球属性不会改变，北极是全球化的北极。用全球治理研究学者奥兰·扬的话说，由于气候变化和我们通常冠之以全球化的那些因素的相互作用，北极已成为一个极具活力的社会生态系统。其结果就是出现了一系列的重要进展，它们强调北极进程与全球体系的关联性，并为保持北极圈内可持续的人与环境的关系而产生了新的治理需求。经俄乌冲突的检验我们发现，在北极与全球系统的互动关系中，“北极放大”（Arctic Amplification）的全球影响增强，对北极全球治理的需求也在同步增加。

　　最后，新形势下，中国或可为北极全球治理作出更多贡献。俄乌冲突使俄罗斯北极地区在其国家发展战略中的优先性更为突出，因此中国可与俄罗斯加强在北极和远东地区的地方合作。在美欧方向，一方面，以“中美强化气候行动工作组”为纽带推动中美气候变化合作在北极地区机制化、具体化和务实化或是作为两国关系改善的突破点；另一方面，俄乌冲突加剧欧洲能源危机的同时也加快了其能源转型的步伐，中国与北欧在新能源领域强化合作或是提升中欧关系的重要契机。总之，中国是“北极事务的重要利益攸关方”，“中国本着‘尊重、合作、共赢、可持续’的基本原则参与北极事务”。在俄乌冲突大背景下，《中国的北极政策》白皮书所确立的中国北极身份、参与北极事务的原则以及“认识北极、保护北极、利用北极和参与治理北极，维护各国和国际社会在北极的共同利益，推动北极的可持续发展”的北极政策目标不仅不会动摇，反而会因北极战略环境中不确定性的增加而显得更加紧迫和必要。

　　综上，俄乌冲突大概率将走向长期化。俄乌冲突对北极治理的溢出效应，首当其冲的是使北极理事会面临严峻考验。在实践中，俄乌冲突或将使以北极理事会为核心支撑的北极治理走向“分而治之”，并呈现“两变、两不变”的特点。所谓“两变”，一个是使治理主体间关系异质化，北极国家之间的分裂分离趋势加剧；另一个是将倒逼对传统安全议题讨论的机制化，推动北极治理模式向更为平衡地兼顾安全和非安全议题管控的“双核”发展。所谓“两不变”，一个是俄罗斯对北极只会愈加重视，因为北极能源对俄罗斯在战场上的胜负和国家发展战略尤为关键；另一个是在气候变化的背景下，北极仍然是全球化的北极，北极治理仍然是北极全球治理，北极与全球系统的互动将是持久的。新形势需要中国在北极治理中发挥更为重要的作用。

　　本文是国家社会科学基金项目“可持续发展视角下中美俄在北极的战略竞合研究”（项目批准号: 20BGJ045）的阶段性成果