为了人民福祉而保护——专访国家公园研究院院长唐小平

　　 以国家公园为主体的自然保护地建设，其中一个基本原则就是生态为民、科学利用，这不是为了保护而保护，是为了人民福祉而保护。

　　中国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。生态保护第一、国家代表性、全民公益性是国家公园三大理念。

　　这是一项长期而艰巨的任务，必须持之以恒，久久为功。

　　自2021年10月第一批5个国家公园正式设立以来，国家公园建设这一年进行了怎样的探索与实践？取得了怎样的成绩？对于发展中出现的挑战，有何破解良策？

　　日前，国家公园研究院院长唐小平接受《瞭望东方周刊》专访，进行了相关分享。研究院由国家林业和草原局、中国科学院联合成立。

　　稳妥有序

　　《瞭望东方周刊》：站在第一批国家公园设立一周年的节点上，如果用一个词来描述国家公园建设的整体状态，你会用哪个词？

　　唐小平：我会用“稳妥有序”。

　　我们稳步推进第一批国家公园的建设管理，从政策、制度、标准等各个基础方面，推进它们的高质量建设。国家林业和草原局下发多个文件，并会商5个国家公园相关省分别召开局省联席推进工作会议，就重大问题交换意见，就主要任务提出明确要求，形成共识。同时，积极谋划建设全世界最大国家公园体系的方案和路径，积极推进新一批国家公园设立的前期工作。

　　《瞭望东方周刊》：国家林业和草原局（国家公园管理局）作为主管机构，这一年的工作重点是什么？

　　唐小平：从大面上来说，主要开展了如下工作：

　　一是推动国家公园的勘界立标。就是在边界上设立标志，让老百姓知道国家公园的边界范围在哪儿。以前只是在图纸上划范围，没有落到地块上。现在这项工作基本上完成，有一些正在组织核实、验收。

　　二是组织编制各国家公园的总体规划。规划制定了近十年内的管理目标、主要任务和工作重点等。现在5个国家公园的总体规划已经基本编制完成，正在优化过程中，很快就会印发实施。

　　三是加强生态保护力度。2022年中央财政对国家公园建设投入了42亿元，比2021年翻了一番。资金重点用在生态保护方面，如建设天空地一体化监测体系等。在各方推动下，5个国家公园生态改善效果明显。

　　《瞭望东方周刊》：第二批国家公园建设有何进展？

　　唐小平：我国要建设全世界最大的国家公园体系，我们正在做全国的国家公园空间布局方案，也就是国家公园发展的总体规划。今后中国大致有多少国家公园、在什么地方建、建多大规模，方案里有一个顶层设计。待国务院批复以后，相关的省区市就会按照方案进行申请、创建国家公园的工作。

　　今后，国家公园的正式设立将有一个“申请―创建―成效评估―设立―审查―上报审批”的过程，只要通过评估，成熟一个，设立一个。

　　新一批的重点是在事关国家生态安全的几个关键区。比如，青藏高原地区有3个国家公园正在创建中；黄河流域的黄河口、长江流域的秦岭、西北部干旱地区的卡拉麦里等，这些地方基本上都完成了创建任务，有一些已经通过了评估验收。

　　现在国家公园的整体原则还是稳妥有序，未来3到5年，国家公园建设的关键词是高质量。成熟一个，设立一个；设立一个，高质量建成一个。

　　探索与成绩

　　《瞭望东方周刊》：5个国家公园各自特质明显，在一年的探索中，各自成绩如何？

　　唐小平：东北虎豹国家公园针对东北虎、东北豹的迁徙做了大量工作。许多以前因为林下种植、养殖项目拉的铁丝网，被大量清理，使野生动物的迁徙更加通畅。东北虎、东北豹从边境线往内陆扩散的速度明显加快，吉林珲春市几乎山山有虎豹活动。

　　此外，开发建设给保护让路，园区200多个矿权被关停处理。为此，地方政府下了很大决心。

　　大熊猫国家公园是在原有73个保护地基础上整合形成的，以前分头管理、片段化管理、交叉重叠管理现象非常明显。现在基本上实现了统一保护、统一管理，这是它最大的变化。这里以前建设了许多水库、道路、旅游区等基础设施，使得大熊猫被分隔成13个相对独立的局域种群，有的种群数量只有三四只，一年来加强各区域间的廊道建设，效果显著。

　　四川省对园区内的200多个矿权进行了关停处理，近百座小水电退出，还有百余座小水电明后年会逐步分类处置。

　　三江源国家公园重点围绕生态保护开展工作。这里是高海拔地区，受电力和通信设施限制，很多生态情况并没有摸清楚。一年来通过加大监测力度，引入先进技术，效果显著。比如，监测方舱车进驻到了长江源头的各拉丹东冰川脚下，监测结果通过卫星传输，坐在家里就能看到长江源头的第一滴水是怎么形成的。

　　海南热带雨林国家公园重点对执法进行了探索。由于“国家公园法”还未出台，这里正在探索将地方政府和国家公园管理机构的力量结合起来，委托森林公安承担综合执法功能，形成了比较好的模式。

　　武夷山国家公园这一年探索的重点是：如何将旅游与国家公园的全民共享理念结合得更紧密。国家公园提倡自然教育、自然游憩性质的旅游，而不是走马观花的大众旅游。武夷山以前旅游业发展得很好，一年来对一些旅游项目进行了规范，进一步引导大家往自然教育、生态体验发展，社区特许经营也是一种正在探索的生态旅游模式。

　　武夷山是重要茶叶产区，这里曾开垦了不少茶山，影响了生态。国家公园设立以后，滥开垦的势头得到控制，对违法开垦的茶山进行了清退。园区拿出少量优质土地建设生态茶园，提高茶叶产品附加值，在这方面下了很大的功夫。

　　发展和规范

　　《瞭望东方周刊》：一年间，针对5个国家公园在建设过程中暂时出现的问题，有何解决思路？

　　唐小平：第一批国家公园设立以后，还存在一个建设管理的空档期。相关体制机制都需要时间去探索和建立。

　　在机构方面，已经有4个国家公园上报了机构设置方案，正在审批程序过程之中。

　　立法方面，最近《国家公园法》的立法进程明显加快，征求意见稿已经在网上公开了，据我了解，反响非常热烈，受关注度非常高。

　　执法方面，大家都在探索。比如，大熊猫国家公园在四川天全县探索了地方政府派驻、进行生态环境综合执法的模式，武夷山国家公园实行了国家公园综合执法大队模式，海南雨林国家公园探索依托森林公安建立综合执法体系。每个国家公园情况不一样，但我们希望能建立一个统一规范的执法体系。

　　生态补偿方面，财政部、国家林业和草原局（国家公园管理局）9月正式发布了《关于推进国家公园建设若干财政政策的意见》，其中对生态补偿作了进一步规定。

　　所以，如出现困难挑战，都是暂时的，未来可期。

　　《瞭望东方周刊》：国家公园特许经营近来很受关注，未来应如何发展和规范？

　　唐小平：在国际上，特许经营是对自然保护地进行资源利用、管理的普遍做法，也是非常成功的做法。

　　特许经营是什么？就是把管理权与经营权分开，国家公园主管部门不直接参与经营，只提出生态环保的要求与约束，企业或个人在满足要求的情况下，去争取经营的机会。整个经营活动要受到主管部门的监管，如果不符合生态要求，可以令其整改或退出。

　　这种制度设计，恰恰就是为了杜绝既当裁判员又当运动员的那种问题。在推进特许经营的时候，主管部门是比较慎重的。

　　目前特许经营还需要试点。

　　比如，公共服务本应由主管部门提供，能搞特许经营吗？是只有经营性项目才可以搞吗？哪些才属于经营性项目？谁来特许？定价机制怎么形成？特许以后，收入应该如何处置？

　　这些都需要在实践中逐步摸索和规范。有一些经营性项目，设施投入大、周期长，需要的合约时间就长。如果在这些规范还没有研究好的情况下就把合同签了，可能会造成一些后遗症。所以还是先搞一些短周期的、投入不大、易管理的小项目做试点，往前走，过程中发现问题，随时调整解决，再慢慢推广。

　　全民公益性

　　《瞭望东方周刊》：全民公益性是国家公园建设的三大理念之一，五大公园分别做了哪些事，去实践这一理念？

　　唐小平：全民公益性主要体现在，要让大家能够走进自然、亲近自然，享受我们生态保护的成果，从生态旅游、自然教育等方面来激发大家保护自然的热情。

　　这方面，5个国家公园的起点不一样，具体实践情况也很不同。

　　武夷山国家公园此前在旅游管理方面有很多经验，如何将原来的大众旅游与生态旅游结合起来，使其内容更丰富，他们这方面有很多探索。

　　其他4个国家公园以前主要以保护为主。比如，东北虎豹国家公园基本就没有开展过旅游类活动。三江源国家公园在青海的昂赛乡、黄河源探索了一些自然教育、自然游憩类的、相对高端的旅游项目。

　　这方面还得有一个过程。

　　《瞭望东方周刊》：全民公益性强调为全民服务，普通人能够为国家公园的建设做点什么？

　　唐小平：可以做很多事情。

　　一是可以做一些志愿、公益的活动，支持国家公园的建设。现在应该把志愿者制度建立起来，比如什么情况下需要志愿者参与？志愿者是不是要进行培训、管理？

　　二是每个人可以对国家公园的建设管理提出意见和建议，以及监督。现在互联网这么发达，发个朋友圈、微博或者短视频，都能起到很好的作用。

　　最简单的方式就是捐钱、捐物。我们正在探索能否成立国家公园基金，这样大家捐赠就有了一个渠道，将来这些钱干了什么事，也有反馈机制。

　　《瞭望东方周刊》：国家公园所在省、市、县的政府，还可以从哪些方面着力，助力国家公园建设？

　　唐小平：目前，除东北虎豹国家公园，另外4个都是委托省级政府管理，他们要成立专门的管理机构，建立规范的管理队伍，每年要有一定的资金投入，要进行监测、监督和考核等等，这方面都是地方政府的主体责任。

　　实际上，市、县级地方政府，主要负责国家公园范围里面的社会管理和社会服务，因为还有居民在公园里面，包括国民经济发展、社会公众服务、基础设施建设，甚至防灾、减灾等，都是地方政府的责任。他们应该把国家公园范围里面的公共服务体系和公园外一体化考虑，实现公共服务均等化。

　　市、县级地方政府还可以和国家公园管理机构联合起来做很多事情。将来参与自然体验的游客会越来越多，国家公园外面需要提供食宿保障，双方可以联合起来打造入口社区。其中访客中心、宣教监测设施可以由国家公园管理方主导建设，其他的服务型设施比如交通、食宿、物流等则由地方政府主导建设，这样也能带动地方经济的发展。

　　中国特色

　　《瞭望东方周刊》：相比国外，我国的国家公园建设起步较晚，但中国特色明显，主要表现在何处？

　　唐小平：国家公园不是一个新鲜事物，在国际上已经有一百多年历史了。建设有中国特色的国家公园体制，我理解这个特色主要表现在以下方面：

　　第一，功能定位更加强调生态保护功能。在国家公园的三大理念中，“生态保护第一”排第一位。国家公园是生态保护措施，重点是要保护自然生态系统的完整性、原真性，保护生物多样性。

　　美国当年提出建立国家公园，主要是为了给民众提供一个到自然里面去旅游的场所，因此在初期，美国把大量道路、宾馆等设施都修到了公园里面。但是回过头来看，进去的人越多、越深入，对生态的破坏、干扰也会越大。美国在为国家公园做百年总结的时候，也发现了这个问题：国家公园不强调保护，一味搞旅游开发是不行的，是不可持续的。

　　中国吸取了国外的这些经验、教训，可以少走很多弯路。从建设开始，我们就把保护放在第一位，只有保护好了，才能可持续地进行全民共享。

　　到目前为止，世界自然保护联盟对国家公园的定位是，将保护生态系统与提供游憩活动视为并列目标，而中国的国家公园首要目标就是生态保护。这是中外最大的不同。

　　第二，中国更加强调人与自然的和谐。在美国、加拿大、澳大利亚等国，荒野区域很多，很容易找到无人区或者人口少的地方建国家公园。中国人口多是基本国情，即使在三江源这类高海拔地区，照样有牧民放牧；大熊猫国家公园设立的时候，一些人口较集中的地方没有划入到国家公园范围里面，即便如此，目前仍有逾十万居民生活在国家公园里。

　　中国建国家公园，强调生态保护离不开人的问题，不可能因为保护就不考虑他们的生存问题。我们希望建立人与自然和谐共生的一种新模式。

　　大熊猫国家公园今年有一个很好的尝试，即国家公园原生态产品认证。国家公园里的茶叶、水果、蜂蜜等产品，允许其贴大熊猫国家公园的牌子。这样上述产品在市场上会更受关注，价格也会更高一些。2022年已经有6家企业的20多种产品获得了认证。

　　绿水青山就是金山银山。生态产品的价值，必须要有转化途径。以国家公园为主体的自然保护地建设，其中一个基本原则就是生态为民、科学利用。这不是为了保护而保护，是为了人民福祉而保护。