推动小多边机制建设：美国中东政策的新动向

　　朱泉钢 / 中国社会科学院西亚非洲研究所中东发展与治理中心副主任

　　【内容提要】小多边机制是当前国际上较为盛行的合作方式和平台。美国推动小多边机制的实质是维护其集团政治和霸权利益。其中，拜登政府在中东地区打造“I2U2四方机制”和“内盖夫论坛”等小多边机制，既是维护美国中东霸权、重新调整中东战略布局的反映，又是遏制俄罗斯、中国和伊朗的重要行动。美国的中东小多边机制具有明显的狭隘性、排他性特征，加剧了大国在中东的战略竞争和中东国家间的对抗。随着美国在中东地区影响力的下降和中东国家战略自主性的上升，地区国家不会被美国的小多边机制所束缚，更不会选边站队，而会根据自身需要推动多种形式的国际和地区合作。

　　【关键词】美国 中东 小多边机制 大国竞争

　　近年来，随着全球化进程遭遇挫折，小多边机制逐渐成为国际上较为盛行的一种合作方式和平台。一些学者甚至断言，世界进入了“小多边时代”。[1]然而，在大国战略竞争加剧背景下，小多边机制却呈现出两种截然不同的发展趋势：一种是以深化区域内国家或跨区域国家之间合作为目标、具有包容性的合作机制，如埃及、约旦和伊拉克为联合自强构建的“埃约伊三边合作机制”，俄罗斯、土耳其和伊朗为解决叙利亚问题组建的“阿斯塔纳进程”等；另一种是推动或加筑“小院高墙”式的有限范围国家间合作平台，如美国推动的“美日印澳四方安全对话”“美英澳三边安全伙伴关系”以及其在中东地区构建的“美以阿印四方机制”（简称“I2U2四方机制”）和“内盖夫论坛”等，这些机制具有明显的排他性色彩与零和博弈思维。区分中东地区两种不同性质的小多边机制，特别是认清后一种“小多边机制”的本质——伪多边主义，即狭隘排他的小圈子主义，有助于倡导真正的多边主义，推动开放、包容的地区合作。

　　美国拜登政府推动下的中东小多边机制

　　拜登执政以来，在中东地区以“I2U2四方机制”和“内盖夫论坛”为主要平台，大力推动小多边机制建设。美国的中东政策从之前主要依靠双边盟友和单边主义到如今特别借重小多边机制，既是自身在中东绝对实力不断下降的体现，又是其不甘于中东霸权地位衰落的反应。

　　“I2U2四方机制”由美国、阿联酋、以色列和印度组成。2021年10月18日，以色列、阿联酋、印度三国外长和美国国务卿以视频方式举办“国际经济合作论坛”，重点讨论贸易、气候变化、能源和海上安全等议题。随后，四国频繁互动。2022年7月14日，四国举行“I2U2四方机制”首次首脑会议，旨在深化四国在中东地区技术和私营部门协作，共同应对水资源、能源、交通、空间、卫生和粮食安全六个领域的跨国挑战，并宣布启动有关粮食安全和新能源的两个四方合作项目。其中一个项目是在印度各地建立综合食品产业园，印度负责提供土地和劳动力，阿联酋出资20亿美元，而美国和以色列提供科技、知识和管理支持，四方合作建立“印度—中东粮食走廊”。另一个项目是四方拟共同投资，在印度古吉拉特邦开展一项风能和太阳能混合型300兆瓦产能的新能源项目，旨在对未来全球可再生能源格局施加影响。[2]

　　“内盖夫论坛”始于2022年3月，美国、以色列、阿联酋、巴林、摩洛哥和埃及六国外长在以色列内盖夫举行的峰会上，同意“建立定期论坛，集体合作应对共同挑战，促进共同利益，推动中东地区的稳定和繁荣”。2022年6月27日，首次“内盖夫论坛”指导委员会会议在巴林首都麦纳麦召开，此次会议公布了“内盖夫论坛”的框架文件、主要目标和组织架构。其组织架构主要包括4个机构，即年度部长会议、主席国、指导委员会，以及食品安全和水技术、清洁能源、旅游、健康、教育和包容、区域安全6个多边工作组。2022年11月，六国通过了《内盖夫论坛地区合作框架文件》。[3]2023年1月，六国在阿联酋举办指导委员会会议，旨在为2023年3月在摩洛哥举办的年度部长会议做准备。此次会议的参会代表规模达到150人，美国国务院顾问德里克·乔莱特率美国代表团参会。

　　整体看来，美国在中东推动小多边机制合作，其着眼点和主要特征包括以下三个方面。

　　一是重点借力地区盟友。以色列和阿联酋是美国在中东的两个重要盟友，也是美国推动中东小多边机制建设的重要倚靠。以色列凭借强大的军事和科技实力，与沙特、土耳其、伊朗、埃及构成“中东传统五强”，而阿联酋也依托经济实力、创新能力和活跃的外交，在中东迅速崛起。可以看出，小多边机制中的不同行为体具有明显分工，以色列发挥其科技和军事优势，阿联酋承担资金保障和枢纽地位，印度、埃及等提供劳动力、市场等资源，美国则主要负责协调、推动和提供担保。

　　二是兼顾经济和安全。安全合作机制具有敏感度高、针对性强、协调困难等特征，在安全矛盾错综复杂的中东地区很难推进。因此，“I2U2四方机制”将合作重点聚焦在经济领域，而“内盖夫论坛”虽然设有地区安全工作组，但是也有意识地淡化安全合作内容。然而，美国一直从地缘政治视角看待中东地区的小多边合作，试图赋予其更多安全色彩。曾担任美国驻伊拉克和土耳其大使的詹姆斯·杰弗里指出，“I2U2不针对特定国家，甚至不关注安全问题，文件中几乎看不到安全两字，但安全又无处不在。”[4]

　　三是注重不同小多边机制的差别。小多边主义研究知名学者斯图尔特·帕特里克认为，小多边机制具有灵活、非正式、议题导向和多行为主体等特征。[5]这些可以说是小多边机制的共性，但不同的小多边机制在上述特征方面又有差异。比较而言，“内盖夫论坛”的机制化程度更高，已经建立基本的组织结构，而“I2U2四方机制”的非正式性更强，组织成员更多依赖不定期沟通；在议题导向上，“I2U2四方机制”和“内盖夫论坛”虽都偏重经济合作议题，但后者包含明确的安全合作内容；在具体合作推进上，“I2U2四方机制”已提出多个具体合作项目，而“内盖夫论坛”尚未公布任何具体合作项目的相关信息。

　　拜登政府在中东推动小多边机制的战略意图

　　拜登政府在中东地区推动小多边机制建设，旨在优化美国参与中东事务的方式，彰显其在中东的领导地位和战略承诺，更多依赖地区盟友和伙伴关系，降低其在中东的战略投入和成本，遏制伊朗、俄罗斯和中国在中东的影响力，最终实现维护自身地区霸权的目的。

　　第一，推动中东小多边机制是美国维护其中东霸权、重新调整中东战略布局的反映。冷战结束后，美国获得在中东地区的霸权地位。但自奥巴马政府以来，美国加快战略重心调整步伐，其在中东的霸权地位逐渐衰退。一方面，美国将全球战略重心转向亚太地区，特朗普执政时期和拜登执政后极力鼓吹“印太”战略，明确宣布与中国展开全面竞争。另一方面，美国政府加快在中东以及中亚等地区的战略收缩，具体表现为从伊拉克撤军，2015年不顾以色列和海湾盟友的利益而与伊朗达成核协议，2021年8月从阿富汗仓惶撤军。美国一连串的收缩行动使其战略声誉严重下降，其中东盟友更加怀疑“美国是否靠得住”。

　　然而，美国政府并不愿自动退出中东历史舞台和放弃中东霸权地位。拜登政府意识到，即便美国需要在中东战略收缩和减少地区承诺，但仍需参与中东事务，这是由美国在中东和全球的霸权利益决定的。虽然美国对于中东地区的油气资源依赖下降，但是中东地区的能源安全仍对美国经济和美国的全球霸权具有重要影响。中东地区的极端主义对美国的威胁虽有所下降，但并未消失。美国对以色列、沙特等中东地区盟友的政治和战略承诺依旧重要，这牵涉到美国在中东乃至全球的战略声誉和影响力。[6]随着乌克兰危机的持续和升级，美国对中东的地缘政治和能源经济重要性更加重视。在此背景下，拜登政府着力调整美国的中东政策，而推动小多边机制是其重要组成部分。美国一方面依仗小多边机制显示其对中东事务的影响力，另一方面旨在修复特朗普时期因奉行单边主义政策而留下的不良形象。

　　第二，中东小多边机制是美国试图摊薄在中东战略成本的协调性平台。拜登政府认为，美国过去在中东地区的政策过于依赖自身的军事能力，不仅没有取得预期战略效果，而且耗费了大量战略资源。美国在中东的常规军事开支大约为每年750亿美元，2001—2019年在中东国家的海外军事行动总开支已超6.4万亿美元。此外，美国对中东地区的军事援助约占美国全球军援总额的50%，2019年，仅以色列、埃及、约旦三个中东国家就收到美国“对外军事资助项目”资金的81%。然而，美国在中东地区的巨大战略投入不仅未有效巩固其中东霸权，而且透支了美国想要向欧洲和东亚地区投入的战略资源。

　　因此，拜登政府上台后，美国试图减少在中东的战略投入，并促使地区国家负担更多的战略成本，美国推动的中东小多边机制就是其重要体现。美国既强调通过经济投资、治理合作、外交等非军事手段参与中东事务，又呼吁与全球和地区伙伴在中东进行多边合作来共同应对关键的战略挑战。2022年版《美国国家安全战略》指出，“一个使我们的盟友和伙伴更加团结的中东将促进地区和平和繁荣，并将在长时段减少地区对美国的资源需求。”[7]美国推动中东小多边机制，就是要通过重构地区多边伙伴关系，组建强大、有活力和彼此促进的特定功能性联盟，在降低美国战略责任和成本的条件下，有效应对中东地区的特定挑战。

　　第三，中东小多边机制是美国在中东对抗伊朗、俄罗斯、中国的重要工具。2017年以来，“大国竞争”逐渐取代“低烈度反恐战争”，成为美国全球战略的重点。美国实施大国竞争战略的“中心地带”是东亚和欧洲，但并没有忽视作为“边缘地带”的中东，反而越来越从大国竞争的视角看待中国和俄罗斯在中东的活动。[8]基于全球大国竞争的思维，2022年7月拜登中东之行公开表明“不允许中俄填补在中东的战略真空”。

　　美国大力在中东推动小多边机制，力图借助盟友的力量，遏制伊朗在中东的安全威胁，降低中东盟友与俄罗斯的军事联系，抵消中国在中东的经济影响力，其实质是维护美国的中东霸权地位，并为其全球大国竞争战略服务。美国力推“I2U2四方机制”，明显具有遏制中国的考虑。美国国务院负责近东事务的助理国务卿芭芭拉·丽芙在参议院作证时表示，美国需要对中国与中东不断增强的经济联系保持警惕，并应积极参与地区多边机制。美国与中国在中东的竞争能力，最终取决于美国打造的伙伴关系，及其与伙伴国家的一道努力。美国打造“I2U2四方机制”，不仅极力拉拢印度加入，试图借印度实现在“印太”地区和中东地区遏制中国的战略联动，而且大力推动相关国家合作在中东建立特定的替代性产业链和供应链，意欲破坏中国在中东的经济影响力。

　　美国在中东推动小多边机制的影响及前景

　　美国在中东推动小多边机制对地区合作、中东格局和大国竞争等产生了复杂影响。鉴于小多边机制对于美国降低其在中东的战略成本、服务其全球大国竞争战略、维护其在中东乃至全球霸权利益的重要作用，美国仍将高度重视和大力推动中东小多边机制。然而，由于小多边机制成员之间的战略分歧，其他国家对小多边机制的回应，以及小多边机制的固有缺陷，中东地区的小多边机制不可能完全按照美国的设想运行。

　　第一，小多边机制提供了成员之间新的互动和合作方式，推动了彼此关系的发展。小多边机制丰富了成员之间的沟通模式，从之前的双边为主拓展到双边、三边、四边等多种方式相结合，并提供了新的合作平台，催生了成员间诸多合作新机遇和新领域。“I2U2四方机制”成立以来，成员间的合作明显加速。阿联酋在2022年先后与印度和以色列签署自贸协定；2022年7月，印度阿达尼港口等以11.8亿美元赢得了以色列海法港私有化的招标；2022年10月，阿联酋部署了由以色列和印度联合研发的“巴拉克—8”防空体系。值得注意的是，美以阿印四国除在粮食、新能源领域实施合作项目外，还在高科技领域推进合作。2022年11月，由总部位于阿联酋的印度基金管理公司“下一轨道”和以色列高塔半导体公司（已被美国英特尔公司收购）投资设立的合资企业——国际半导体联盟（ISMC），准备在印度的迈索尔建立印度第一家半导体制造厂。

　　第二，小多边机制加速了中东地区格局的演进，使得中东地区局势更加复杂。一是加大美以阿和俄伊叙两大地区阵营对立。中东小多边机制加强了美国、以色列和部分阿拉伯国家的经济、政治和安全关系，但是加重了俄罗斯、伊朗和叙利亚等中东反美阵营的不安全感，伊朗称“内盖夫峰会是邪恶的集会”。在小多边机制的影响下，两大阵营对立进一步加剧，尤其是以色列与伊朗两国针锋相对、剑拔弩张，危机频发。二是影响阿以关系和阿拉伯世界的团结。受小多边机制的推动，以色列与阿联酋、巴林、埃及、摩洛哥等阿拉伯国家的关系进一步深化。然而，随着以色列逐渐打破地区孤立，其在巴勒斯坦问题上的立场更加强硬，巴以和谈前景黯淡。此外，阿拉伯国家对以色列的立场进一步分裂和分化，巴勒斯坦问题在阿拉伯世界不断被边缘化。三是刺激更多地区关键国家谋求战略自主。美国愈发重视小多边机制，表明其单独控制中东的能力不断下降，关键地区国家战略自主明显增强，越来越多地向美国“说不”。乌克兰危机爆发后，土耳其曾多次拒绝美国提出的尽快批准瑞典和芬兰加入北约的要求。2022年10月，沙特主导的“欧佩克+”顶着美国的压力，执意减产200万桶石油。

　　第三，小多边机制阻挠中东地区的特定安全和经济合作，不利于地区开展包容性合作。美国在中东推动的小多边机制试图损害、打压和遏制特定国家与中东地区的合作，具有一定的排他性。“内盖夫论坛”在某种程度上具有排斥伊朗的意味，阻碍了伊朗与地区国家的安全合作，加剧了地区局势的不稳定性。美国试图借助“I2U2四方机制”削弱中国在中东的经济影响力，利用四方的比较优势和互补优势，在中东打造对中国需求更低的产业链、供应链、价值链，打压中国在以色列的投资，增强印度在中东的经济存在，有意塑造其与中国开展竞争的地区合作模式。此外，“I2U2四方机制”还加强了印度与美国在中东的战略协调，可见，美国推动的中东小多边机制阻碍了地区的包容性安全和经济合作。

　　随着美国在中东持续战略收缩，小多边机制因其灵活性和效率等优势，将成为美国在中东地区的重要合作平台。一是美国将从横向（扩展成员）和纵向（扩充议题）两个维度发展既有小多边机制。美国已在积极游说巴勒斯坦和约旦加入“内盖夫论坛”，并推动“I2U2四方机制”涵盖技术和半导体合作内容。二是美国谋划将更多的亲美国家与小多边机制实现联接。美国一直探讨“I2U2四方机制+”方案，试图加强该机制与亚洲的日本、韩国、印尼和中东地区的埃及、沙特以及欧洲地区的英国等的联系。三是组建新的小多边机制。2023年1月20日，美国、以色列、巴林和阿联酋的国家安全顾问召开视频会议，讨论四国在清洁能源、新兴技术、地区安全和商业关系等领域深化合作的事宜，有可能在相关领域组建新的合作机制。

　　实际上，美国推进中东小多边机制是一种狭隘的、半封闭的排他性“小圈子主义”，在实践中必然受到“圈内”和“圈外”的挑战，即使“圈内”伙伴也不会完全按照美国的意愿开展国际合作。一是机制内国家与美国诉求存在差异。多数成员虽意欲借小多边机制发展与美国的关系，推进地区合作，拓展国家利益，但对于美国借助小多边机制对抗伊朗、俄罗斯和中国的战略意图心存疑虑。[9]如阿联酋总统外交顾问安瓦尔·加尔加什在拜登访问中东时表示，“阿联酋对与美国的地区合作持开放态度，但这种合作并不针对任何一方，特别是伊朗。”[10]二是机制内成员国之间的矛盾。部分阿拉伯国家与以色列政府之间的关系虽在缓和，但是阿拉伯民众对于以色列的态度依旧冷淡甚至敌对。根据华盛顿近东研究所2022年11月的研究，只有25%的阿联酋民众认为阿以关系正常化具有积极意义。此外，随着小多边机制的推进，不同成员国之间的资源之争、地位之争和利益之争等矛盾将更加凸显。三是中东国家的战略自主性不断增强，他们与中国发展战略友好关系的意愿十分强烈。[11]小多边机制中的其他成员大多不愿追随美国遏制中国，而更愿在中美竞争中“寻求平衡战略”。四是小多边机制本身的缺陷。“I2U2四方机制”缺乏正式合作协议，因此很容易受到国内政治变化或经济危机的影响。“内盖夫论坛”直至今日也没有提出具体的合作项目，而缺乏项目支撑的小多边机制不过是“清谈馆”。

　　结语

　　拜登执政以来，美国越来越表现出使用小多边机制推进其中东战略的偏好。美国在中东地区力推的小多边合作平台是“I2U2四方机制”和“内盖夫论坛”，并表现出倚靠以色列和阿联酋等地区盟友、兼顾经济和安全议题、重视不同小多边机制的差异性等特征。拜登政府积极推动构建中东小多边机制，力图彰显美国在中东的战略存在和影响力，缓解美国在中东地区的“战略信誉危机”；对美国传统的中东地区政策进行优化和升级，降低和转移美国主导中东的战略成本；整合美国的域内外盟友和伙伴体系，服务其“大国竞争”的全球战略，最终实现以较低成本维护其中东乃至全球霸权和利益的目的。美国推动的中东小多边机制，为其成员提供了新的互动机制和合作平台，拓展了成员间的合作深度和广度，却也使中东地区格局更加复杂，并且不利于中东地区开展真正的包容性合作。然而，美国在中东推动小多边机制的行径，是以多边之名行霸权之实的伪多边主义。由于美国在中东的战略收缩、小多边机制成员的战略分歧和小多边机制的固有缺陷，美国意欲借助中东地区的小多边机制维护其霸权的图谋很难得逞。

　　[1] Husain Haqqani, Narayanappa Janardhan, “The Minilateral Era,” January 2023, https://foreignpolicy.com/2023/01/10/minilateral-diplomacy-middle-power-india-israel-uae/.

　　[2] “Joint Statement of the Leaders of India, Israel, United Arab Emirates, and the United States (I2U2),” July 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/07/14/joint-statement-of-the-leaders-of-india-israel-united-arab-emirates-and-the-united-states-i2u2/.

　　[3] “The Negev Forum Working Groups and Regional Cooperation Framework,” January 2023, https://www.state.gov/the-negev-forum-working-groups-and-regional-cooperation-framework/.

　　[4] “The Road Ahead for I2U2: An American, Emirati, Israeli, and Indian Partnership,” November 2022, https://www.wilsoncenter.org/event/road-ahead-i2u2-american-emirati-israeli-and-indian-partnership.

　　[5] Stewart Patrick, “The New ‘New Multilateralism’: Minilateral Cooperation, but at What Cost?” Global Summitry, Vol.1, Iss.2, 2015, p.115.

　　[6] Dalia Dassa Kaye, “America’s Role in a Post-American Middle East,” The Washington Quarterly, Vol.45, No.1, 2022, p.8.

　　[7] “National Security Strategy,” October 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/11/8-NovemberCombined-PDF-for-Upload.pdf.

　　[8] 牛新春：《与美国共处：中国中东政策的新挑战》，载《现代国际关系》2022年第11期，第12页。

　　[9]王林聪主编：《中东发展报告No.24（2021-2022）：中东国家的发展规划及其前景》，北京：社会科学文献出版社，2022年版，第24页。

　　[10] “UAE Working to Send Envoy to Iran, Against Anti-Iran Axis, Official Says,” July 2022, https://www.reuters.com/world/middle-east/uae-working-send-envoy-iran-against-anti-iran-axis-official-2022-07-15/.

　　[11] 唐志超：《美国拜登政府中东政策调整的动因、特征与前景》，载《当代世界》2023年第1期，第44页。