非洲自主发展的新态势、原因及前景

　　姚桂梅 / 中国社会科学院西亚非洲研究所南非中心主任、研究员

　　【内容提要】面对国际格局深刻调整和全球性挑战日益增多的现实，非洲国家联合自强意愿不断提升，在和平安全、经济社会发展、外交等领域呈现自主发展新态势。乌班图思想和泛非主义理念、经济持续稳定发展等为非洲增强自主性提供了精神支柱和物质基础。同时，非洲国家也需要在大国博弈中保持平衡、运用集体力量解决跨国性挑战，以在动荡的国际局势中实现利益最大化。非洲战略自主性不断提升乃大势所趋，但受制于自身发展的脆弱性、对外交往的依附性，短期内无法破解自主意愿高于能力建设、应激反应多于主动塑造的局限性。中国从多维度积极支持非洲自主发展，重在帮助其提升自主发展能力，非洲自主发展则为共建高水平中非命运共同体奠定基础。

　　【关键词】非洲自主发展 非盟 中非合作 中非命运共同体

　　2020年以来，受新冠疫情、乌克兰危机、大国在非洲博弈等因素冲击，非洲动荡性增加。非洲国家在非洲联盟（简称“非盟”）及非洲次区域组织领导下，努力应对各类危机，在政治、经济、外交等领域展现出自主发展新态势。观察和了解这种新态势，分析其动因，准确判断其前景不仅有助于深入理解非洲整体发展诉求及其与大国关系的演进，而且有助于共建高水平中非命运共同体。

　　非洲自主发展呈现新态势

　　非洲国家独立以来，一直渴望自主与和平发展，并不断在政治安全、经济社会等领域提升自主发展能力。近年来，随着大国在非洲博弈加剧、乌克兰危机爆发与延宕，非洲国家自主发展呈现一系列新态势。

　　一、非盟以非洲方式竭力维系非洲和平发展大局

　　非盟是非洲大陆和平发展的一面旗帜。近年来，非盟秉承集体主义安全观，采取积极举措，应对域内安全失序等挑战，彰显运用非洲方式解决非洲问题的能力。一是应对军事政变回潮。非盟果断介入马里、尼日尔、几内亚、布基纳法索等国的军事政变，通过制裁、中止成员国资格等强硬手段，对违宪政权予以震慑。二是调解区域安全争端。非盟积极斡旋埃塞俄比亚国内冲突、尼罗河三国复兴大坝争端，呼吁有关国家不要破坏冲突解决进程或使谈判复杂化，力促相关方达成和平和解协议。非盟连同东非共同体、南部非洲发展共同体等次区域组织通过非洲方式介入刚果（金）东部、莫桑比克北部的和平进程，取得积极成效，展现了大陆领导者的风范。三是进行规范与机制创新。非盟积极应对恐怖主义、海盗袭击等非传统安全问题，完善制度架构，推动非洲国家与联合国、欧盟加强合作，并专门出台相关框架性、指导性文件或决议。例如，2022年5月，非盟专门召开“恐怖主义和政府违宪更迭特别峰会”，重点评估应对恐怖主义的现有机制，决定采取联合行动打击恐怖主义。2022年底，西非国家经济共同体首脑会议决定建立一支地区维和部队，专门打击恐怖主义，遏制违宪政变。[1]

　　二、联合自强应对社会经济可持续发展的挑战

　　近年来，本就羸弱的非洲大陆面临传染性疾病、气候灾害、粮食危机、融资困难等各类挑战，非洲国家不断加强政策协调，深化合作，展现了联合自强、自主发展的强烈意愿。一是加速非洲大陆自贸区建设，为实现工业化铺路搭桥。非洲大陆自贸区启动以来，相继推出调整基金、泛非支付和结算系统，选定喀麦隆、埃及、加纳、肯尼亚、毛里求斯等7国为自由贸易试点国，不断整合域内资源和市场，推进经济一体化。二是增强对关键矿产的控制力。2021年以来，15个非洲资源国相继调整矿业政策，采取成立国有矿业公司、重新审查矿业合同、增加本土化和环保要求等举措，加速构建下游产业链与区域矿业价值链，矿业增值与利益再平衡诉求愈加明晰。三是大力发展数字经济，力图实现“弯道超车”。非盟委员会主席法基号召“数字化转型应被置于非盟《2063年议程》首要任务之列”，40多个非洲国家制定数字经济战略或政策。在南非、尼日利亚、肯尼亚、埃及等国引领下，非洲大陆数字化成功进入移动互联网时代，成为推动经济复苏的“新引擎”。四是推动大国承担气候变化的历史责任。非盟先后推出《非洲绿色复苏行动计划》《气候变化与韧性发展战略和行动计划（2022—2032）》，要求西方发达国家加大对非洲气候变化减缓与适应的支持力度，[2]增强非洲实现气候韧性、气候智能型发展的能力。[3] 在埃及主办的《联合国气候变化框架公约》第27次缔约方大会上，非洲促成损失与损害基金（Loss and Damage Fund）的创设。五是全面评估《2063年议程》第一个十年规划（2014—2023）执行情况，为第二个十年规划（2024—2033）奠定良好基础。2019年和2021年非盟先后发布两份关于第一个十年规划的评估报告，认为第一个十年规划有助于非洲大陆在提高人民生活水平、促进经济社会可持续发展、加快非洲一体化进程等方面取得进展。[4] 2020—2023年，非盟峰会多次聚焦大陆自贸区建设和一体化、工业化、数字经济等主题，继续将其作为第二个十年规划的重要建设内容，为非洲经济社会转型、实现多样化的可持续发展指明方向。

　　三、在国际舞台上用一个声音表达共同立场

　　非盟和非洲国家在参与国际事务时谋求一个声音讲话、以集体力量提升非洲在国际舞台上的影响力。一是积极参与多边外交，提高全球治理话语权。非盟积极推动联合国安理会改革，旨在争取属于非洲的否决权席位。非盟高度重视二十国集团（G20），在获得永久观察员身份的基础上，利用非盟成立20周年的契机，积极寻求加入G20。2023年9月9日，在印度新德里举行的二十国集团领导人第十八次峰会上，非盟成为二十国集团的正式成员。2022年9月，时任非盟轮值主席的塞内加尔总统萨勒在联合国大会上指出，非盟应该“在二十国集团中获得一席之地，只有这样，非洲才能最终在决策影响到14亿非洲人的地方得到充分代表”。二是在与欧盟合作中统一发声，力争与欧洲发展真正的平等伙伴关系。非洲在《后科托努协定》谈判中表现强势，多次要求欧非间必须建立超越“援助—受援”模式的平等战略伙伴关系，最终实现与欧盟专门签署单独的非洲地区协定的预期目标。[5] 在第六届欧非峰会上，非洲国家据理力争，在贸易投资、公共卫生、和平安全、移民等方面取得一定成果，但非洲最关切的粮食安全和工业化未被列入核心议题。三是坚持不结盟精神，拒绝在乌克兰危机中“选边站”。非洲国家在联合国大会两次涉及乌克兰危机的投票中不屈从美国“指令”。面对美国《打击俄罗斯在非恶意活动法案》以及欧洲政要的诱拉，非洲国家将其转化为谈判砝码，积极提高战略自主性。2023年6月，非洲国家领导人组团前往乌克兰和俄罗斯积极斡旋，试图在和平解决乌克兰危机问题上发挥作用，彰显非洲在解决国际热点问题上的影响力。

　　四、在大国博弈中保持平衡

　　受美国强化霸权地位、乌克兰危机延宕等因素影响，大国之间的地缘政治博弈持续加剧，当今世界进入新的动荡变革期。非洲拥有丰富的战略资源，同时是联合国等主要国际组织的“大票仓”，因此成为大国竞相争夺的重要对象和拓展影响力的重要舞台。面对大国竞争，非洲没有“选边站”，而是尽可能发展与大国的友好合作关系，并在大国博弈中保持平衡。这种平衡外交策略，既是非洲自主性的一种体现，也可为非洲带来更多利益。例如，非洲国家虽然选择深化发展与美国的政治、经济和安全合作，但在乌克兰危机问题上并未站在美国一边反对俄罗斯，而是主张以和平方式解决危机。2022年12月，非盟和49个非洲国家派代表团参加了第二届美非峰会，得到美国政府将在未来三年向非洲提供550亿美元资金的承诺。2023年7月，尽管遭遇美西方层层施压阻挠，仍有包括17个非洲国家元首在内的49个非洲国家代表团出席了第二届俄非峰会，双方重申了多边论坛的公平性，以及如何使俄发展规划与非盟《2063年议程》进行衔接、如何确保行动计划落地等问题。[6]此外，在事关非洲尊严和非洲利益问题上，非洲国家领导人也敢于对大国进行揭批。例如，肯尼亚总统鲁托不仅公开抱怨拜登在美非峰会上会晤非洲领导人时的不对等、不公平方式，而且强调非洲不会被大国随意摆布或支配。[7]

　　非洲自主发展新态势产生的原因

　　近年来，非洲呈现全方位自主发展新态势，既离不开非洲国家对独立自主、联合自强发展的不懈追求，也有政治经济稳定发展带来内生动力的支撑，更折射出非洲国家为应对国际格局加速演变所展现的雄心壮志。

　　第一，乌班图思想与泛非主义理念为非洲联合自强应对全球性挑战奠定精神根基。乌班图思想是非洲大陆的一种本土哲学思想，核心内涵包括团队建设、尊重、分享、同情、宽容、合作、友爱、责任心和互惠共生等人文主义精神。乌班图思想强调集体优先于个人，“寻求修复而非报复”“强调原谅而非回避”。这种思想促使非盟形成以“非洲问题非洲解决”为核心原则的集体主义安全治理观，并在治理政局失序、调解域内冲突、建设安全机制等方面取得显著成效。泛非主义是一种捍卫非洲价值，以争取非洲大陆平等、独立、自由、统一为最终目标的民族主义思想。泛非主义强调非洲特性，渴望非洲联合自强、复兴统一，早已成为非洲实现民族解放和谋求真正自主发展、联合自强的思想武器和精神动力。在泛非主义思想鼓舞下，非盟一直致力维护非洲和平与统一，通过大陆自贸区建设推动非洲一体化和工业化，增强自身的战略自主性。非洲次区域组织和非洲大国也深受“非洲是非洲人的非洲”影响，积极解决局部冲突，努力摆脱西方控制，捍卫自主发展权益。

　　第二，经济持续稳定发展为非洲国家提供了更多自主发展的机会和资源。和平与发展成为非洲大陆的主流，为非盟和多数国家更加专注发展问题、制定《2063年议程》和国别发展规划提供了条件。21世纪以来，非洲经济总体呈稳步增长态势，内生动力有所增强。2001—2020年非洲经济年均增速3.6%，非洲大陆国内生产总值从0.89万亿美元增长到2.43万亿美元，人均GDP从678美元增长到1856美元。[8] 非洲的一体化、工业化和城镇化加速推进，域内市场的融合度提高，大型城市、产业集群和经济走廊方兴未艾。受经济社会不断进步的鼓舞，非洲自主发展意愿更加强烈，在基础设施建设、工业体系发展、城市综合开发等方面提出许多具有本土特色的诉求。随着大国博弈扩展到高科技、矿产资源等领域，非洲资源国对其资源价值和优势有了更为深刻的认识，已开始谋求构建矿业下游产业链与区域价值链，期待从矿业领域挖掘更多的经济利益。

　　第三，非洲需要通过自主发展平衡大国关系，以实现利益最大化。世界主要大国越来越重视非洲，不断加大对非争夺和投入，提升了非洲在国际舞台上的地位，为非洲提供了更多实现自我诉求、展现非洲智慧的机会。特别是随着新兴经济体崛起，无论是传统的西方国家还是新兴大国都加大对非投入力度，非洲在大国国际战略中的位置实质性前移。乌克兰危机爆发后，大国博弈进一步向非洲蔓延，一些国家加紧对非洲地区的争夺，并要求非洲国家在乌克兰危机问题上“选边站”。面对大国加大对非投入、强化在非洲竞争的新态势，非洲国家更加强调自主发展的重要性，力求在大国争夺中保持平衡，通过与大国都维持友好合作关系来实现利益最大化。非洲国家不仅强调双边合作要优先考虑与《2063年议程》各项诉求的对接，而且尽量避免过度依赖某一国家，力争与域外大国建立更加多元和平衡的伙伴关系，并努力塑造国际对非合作新模式。

　　第四，非洲迫切寻求强化集体力量以更好解决跨国性问题。近年来，非洲可持续发展不断遭受新冠疫情、乌克兰危机、粮食危机、能源危机等冲击，一些非洲国家深陷治理困境，国际对非合作遭遇变数。与此同时，极端天气频现威胁非洲包容性发展。据统计，2022年非洲各国都在不同程度上遭受了气候变化的直接冲击，极端天气引发的紧急事件数量创下自有记录以来的历年之最。[9]频发的气候灾害及次生灾害不仅侵蚀非洲国家经济社会发展成果，而且凸显了非洲国家应对气候灾害的脆弱性。非洲国家能力脆弱，难以独自应对跨国性挑战，迫切需要依靠集体力量解决共同面对的问题。面对非洲议题边缘化和外部帮扶减弱的可能，非洲国家深刻认识到联合自救乃头等要务，只有不断增强集体合作，才能有效捍卫非洲共同利益。

　　非洲自主发展的前景

　　自主发展、联合自强既是非洲人民的世纪梦想，也是国际格局加速演进的大势所趋。百年未有之大变局下，非洲自主发展具备一系列有利条件，这将使其在国际舞台上扮演更加重要的角色。一是非洲自主发展有着独特的资源优势。非洲拥有丰富的自然资源，包括石油和关键矿产。目前非洲资源富集国正在调整能源矿产政策，使其得到合理开发和利用，这将为相关国家提供更多的收入来源，促进其自主发展。二是非洲国家正在大力推动以自贸区为引领的经济一体化。非洲域内贸易和相互投资逐渐放量，将有效激发市场潜力，增加就业机会，提高教育水平，释放人口红利，使非洲的发展能力、创新力和竞争力与日俱增。三是非洲作为“大票仓”关乎大国博弈的战略天平。非洲是大国竞相合作的理想伙伴，是一股新崛起的政治力量，非洲国家正在努力塑造自身与域外伙伴合作新范式，非洲的战略自主有着巨大的提升空间。在处理大国对非峰会模式时，非洲领导人已经达成共识，即由非盟集体决定参加不同峰会的具体国家，使非洲成为统一的参与方，推动地区外交从“1个域外大国+N个非洲国家”，向“非盟决定的N个非洲国家+1个域外大国”转变，大国也势必将相应调整对非合作模式。

　　非洲自主发展虽然具备有利条件，但一些美西方大国固守保护主义和单边主义，大搞集团政治和阵营对立，使非洲自主发展的外部环境更加严峻复杂，加之非洲内在的沉疴痼疾，非洲战略自主性的提升面临多重障碍。

　　一是贫困及经济依赖性制约自主能力提升。非洲自有资金匮乏，财力薄弱，债务缠身。据非洲开发银行估算，非洲每年基础设施融资缺口680亿至1080亿美元。新冠疫情明显扩大了融资缺口，预计未来三年，非洲约需要4840亿美元复苏经济。[10]2022年，在已进行债务可持续性分析的38个非洲国家中，8个国家已陷入债务危机，14个国家为高风险，16个国家为中风险。[11]乌克兰危机进一步推高非洲债务风险。众多非洲国家要用有限的资金还本付息，必然加剧成员国无法向非盟机构支付相关费用、非盟各类规划缺乏资金的窘境，“非洲问题非洲解决”的意愿与能力落差仍将长期存在。

　　二是非洲区域和国别发展多样化削弱了非盟的凝聚力。非洲54个国家国情各不相同、国力差别很大、外交各有侧重，对非盟与非洲次区域组织的权威和作用持不同立场。例如，在处理法语非洲地区军事政变回潮等问题上，非盟与次区域组织的意愿和效果存在较大落差。再如，针对2023年7月尼日尔军事政变，非盟和西非国家经济共同体予以谴责，并要求尽快恢复宪法秩序，以尼日利亚为核心的西非国家经济共同体欲进行军事干预。但曾经发生军事政变的布基纳法索和马里却与尼日尔政变军人站在一起，公开表示对尼日尔的任何军事干预都等于对两国宣战。西非国家经济共同体的权威与号召力受到挑战。

　　三是非洲自主发展难以摆脱美西方干预和破坏。虽然美西方为打压中国和俄罗斯而加强了与非洲的合作，花费心思迎合非洲，但其从未打算真正平等对待非洲，难改干预非洲内部事务的霸权心态和行径。以2021年爆发的埃塞俄比亚内战为例，非盟在调解斡旋促使交战双方达成和平协议上发挥了较大作用，但美国也在暗中施加影响。美国一方面通过其非洲之角地区事务特使以停贷停援、禁运等手段向埃塞俄比亚政府施压，另一方面将其参众两院通过的《埃塞俄比亚和平与稳定法案》中有关人道主义援助、战后过渡、战争罪追究等内容植入埃塞俄比亚政府与“提格雷人民解放阵线”签署的协议中。这不仅削弱了非盟的主导作用，而且为埃塞俄比亚北部局势持续动荡埋下伏笔。另外，美西方无视乌克兰危机久拖不决给非洲国家带来的严重影响，对所有非洲国家公开施压，阻挠非洲各国领导人或代表出席第二届俄非峰会，暴露了美西方为自身利益不惜将非洲拉下水的真面目。未来，在非洲经济多元化和外交依附性未得到根本改观的情况下，美西方的利己性干预还会对非洲自主发展进程造成破坏性影响。

　　结语

　　非洲资源丰富，发展中国家众多，经济社会发展潜力巨大，在国际组织表决中非洲“票仓”的向背具有重大的影响力。2023年8月，习近平主席在中非领导人对话会上的主旨讲话中指出，非盟《2063年议程》稳步推进，非洲大陆自由贸易区正式实施，次区域组织相互协作不断加强，非洲正在成为具有全球影响的重要一极。在非洲实现自主发展的道路上，中国始终是坚定的同行者和支持者。中国秉持真实亲诚对非政策理念，将“一带一路”倡议与非盟《2063年议程》进行对接，促进非洲基础设施建设，助力非洲提升工业化水平，支持非洲国家在全球治理中拥有更大发言权和代表性。在中非领导人对话会上，习近平主席提出“支持非洲工业化倡议”“中国助力非洲农业现代化计划”和“中非人才培养合作计划”三项举措，以助力非洲一体化和现代化事业步入快车道。中非合作正成为非洲实现自主发展的重要动力。非洲的自主发展，不仅有利于提升非洲和广大发展中国家在国际舞台上的影响力，而且会为共建高水平中非命运共同体注入新动能，进而为推动构建人类命运共同体树立典范。

　　[1] ECOWAS, Final Communique, “Sixty-Second Ordinary Session of the Authority of Heads of State and Government,” December 2022, https://ecowas.int/wp-content/uploads/2022/12/Eng_Final-Communique_62nd-ECOWAS-Summit_Rev.pdf.

　　[2] African Union, “Meeting of the Committee of African Heads of State and Government on Climate Change (CAHOSCC),” February 2022, https://au.int/en/newsevents/20220206/meeting-committee-african-heads-state-and-government-climate-change-cahoscc.

　　[3] African Union, “African Union Climate Change and Resilient Development Strategy and Action Plan (2022-2032),” June 2022, https://au.int/sites/default/files/documents/42276-doc-CC_Strategy_and_Action_Plan_2022-2032_23_06_22_ENGLISH-compressed.pdf.

　　[4] African Union, “Key Transformation Outcomes of Agenda 2063,” https://au.int/en/agenda2063/outcomes.

　　[5] 赵雅婷：《非洲对外关系：维护自主与合力应对挑战》，载张宏明主编《非洲发展报告（2021-2022）》，社会科学文献出版社，2023年版，第49页。

　　[6] Global Business Council, “Africa Pins Down Priorities at Russia-Africa Summit,” July 2023, https://gbc1.net/index.php/2023/07/29/africa-pins-down-priorities-at-russia-africa-summit/.

　　[7]《在美非峰会受辱 肯尼亚总统怒斥：我们像小学生》，新浪网，2023年5月4日， https://k.sina.com.cn/article_6145283913_v16e49974902001tzg1.html。

　　[8] African Development Bank, “African Statistical Yearbook 2021,” July 2022, https://www.afdb.org/en/documents/african-statistical-yearbook-2021.

　　[9] Daisy Dunne, “Analysis: Africa’s Unreported Extreme Weather in 2022 and Climate Change,” October 2022, https://www.carbonbrief.org/analysis-africas-unreported-extreme-weather-in-2022-and-climate-change/.

　　[10] 张春、周琼：《非洲地区发展的体系性转型》，载《现代国际关系》2022年第2期，第39页。

　　[11] World Bank, “Africa’s Pulse,” October 2022, https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/38092.