欧洲政治共同体的创建进程、动因及前景

　　崔宏伟 / 上海社会科学院国际问题研究所研究员

　　【内容提要】欧洲政治共同体是乌克兰危机升级背景下欧洲国家新建的泛欧组织，旨在通过加强政治协调“增强欧洲大陆的安全、稳定和繁荣”。欧洲政治共同体的创建动因大致有三：突破“时代转折”下欧盟的发展困境；密切欧洲“中心”与“边缘地带”的关系以消除欧洲大陆的安全真空；阻止欧盟“附庸化”趋势，凝聚欧洲战略自主共识。欧洲政治共同体为欧盟扩大提供了新思路，也为欧盟与欧洲边缘国家关系发展提供了新动力。欧洲政治共同体的发展前景，与其领导力发挥、未来欧洲安全架构及法德关系密不可分。

　　【关键词】欧洲政治共同体 欧盟 欧洲安全架构 法德关系

　　欧洲政治共同体是乌克兰危机背景下欧洲国家出于地缘政治需要和克服欧盟扩大困境而新成立的带有论坛性质的组织。迄今，欧洲政治共同体分别于2022年10月6日在捷克首都布拉格和2023年6月1日在摩尔多瓦布尔博阿克召开了两届峰会，第三届峰会将于2023年10月在西班牙举办。按照欧洲理事会的定义，欧洲政治共同体是一个协调平台，其不会取代任何现有的组织、结构或进程，也不打算在现阶段创建新的组织、结构或进程，具有非常重要的象征意义。欧洲政治共同体带有补缺的功能，即弥补乌克兰危机下欧洲缺乏合适的开展政治协调的机制框架。同时，欧洲政治共同体又提供了避开刚性制度应对安全挑战的新思路和解决欧盟扩大困境的新路径。基于有效性与可持续性，欧洲政治共同体的发展难以回避权力资源与领导力等关键问题，更重要的是，“为了应对欧洲的共同安全挑战”，欧洲政治共同体与未来的欧洲安全架构将形成紧密关系。

　　欧洲政治共同体的创建进程

　　欧洲政治共同体源自法国总统马克龙的倡议。2022年1月，马克龙在欧洲议会的一次演讲中提出要建立一个新组织，在这个组织中，“民主的欧洲国家”可以“为政治和安全合作，以及促进能源、运输、投资、基础设施、人员的自由流动，特别是为年轻人的自由流动找到新的空间”。2022年2月24日乌克兰危机爆发后，欧盟加快了扩大步伐，不仅重启西巴尔干国家入盟谈判，而且赋予乌克兰、摩尔多瓦和格鲁吉亚3国入盟候选国地位。欧盟的扩大进程不仅取决于候选国的入盟条件，还取决于现有成员国是否一致同意。鉴于乌克兰危机带来的安全挑战，尽管多数成员国认同欧盟扩大的必要性，但因扩大牵涉欧盟的共同农业政策、预算等重要领域的财政转移和机制改革，成员国对扩大时间表分歧较大。

　　2022年5月9日，马克龙在欧洲未来大会闭幕式上指出，短期内，欧盟不能成为构建欧洲大陆的唯一方式，并提议建立具有“核心价值观”的“新型政治共同体”，在此框架内寻求“政治合作的新空间”，以维护欧洲大陆的稳定。马克龙强调，欧洲政治共同体可以促进候选国与欧盟的融合，也可以帮助加强欧盟与那些对入盟不感兴趣的邻国之间的联系。欧洲理事会主席米歇尔也提出过建立欧洲地缘政治共同体的想法，因而大力支持马克龙的倡议。2022年6月22日，欧盟领导人会议讨论了欧洲政治共同体倡议。欧洲理事会指出，建立欧洲政治共同体的目的是为欧洲大陆的所有国家提供一个政治协调平台，目标是促进政治对话与合作，解决共同关心的问题，从而加强欧洲大陆的安全、稳定和繁荣。这一平台不会取代现有的欧盟政策和工具尤其是“扩大”政策，并将充分尊重欧盟的决策自主权。[1]

　　2022年10月，首届欧洲政治共同体峰会在布拉格召开,欧盟及其27个成员国与欧洲自由贸易区的英国、冰岛、挪威、瑞士、列支敦士登，西巴尔干的塞尔维亚、波黑、北马其顿、黑山、阿尔巴尼亚及科索沃地区，欧盟东部伙伴关系国家乌克兰、格鲁吉亚、摩尔多瓦、阿塞拜疆、亚美尼亚以及土耳其等44国首脑参会。与会各国领导人同意每年举行两次欧洲政治共同体峰会，主办国在欧盟成员国和非成员国之间轮流。在2023年6月召开的摩尔多瓦峰会上，欧洲政治共同体新增了摩纳哥、圣马力诺、安道尔3个成员国。

　　欧洲政治共同体寻求政府间交流、协调与合作，采取圆桌会议加双边和小多边的灵活、非正式形式，没有设置相应的常设机构和资金，这种主权国家间的平等合作方式具有一定吸引力。应对乌克兰危机和能源危机是两届峰会讨论的核心议题，其他领域则涉及数字（网络、海底电缆、数据中心）、基础设施、天然气管道、国防、移民及地区争端等。

　　法国是欧洲政治共同体最坚定的支持者，并且任命了一名欧洲政治共同体特使以跟进各项决定、确定优先事项及协调集体行动。在法国看来，欧洲政治共同体可以成为欧洲政治架构的重要组成部分，其不仅是一个有用的对话论坛，而且各成员之间还可以产生合作项目。与法国立场接近，意大利热衷于发挥欧洲政治共同体促进具体合作项目的潜力。德国、波兰和欧盟委员会虽表示支持合作项目但持谨慎态度。多数欧盟成员国不希望欧盟机构由于参与欧洲政治共同体而过多动用欧盟资金，欧盟候选国则担心欧洲政治共同体可能成为欧盟扩大的替代方案。

　　摩尔多瓦、土耳其、英国等非欧盟国家对欧洲政治共同体持积极姿态。摩尔多瓦主动申请承办第二届峰会。土耳其对欧洲政治共同体抱有期待，认为这是绕过欧盟机构发展同欧洲国家关系的新方式。英国已经成为欧洲政治共同体的主要支持者。对英国来说，欧洲—大西洋地区仍然是英国对外战略的优先地区，与欧盟开展务实合作是其外交政策的重要议程，因此英国有意发掘欧洲政治共同体平台的潜力，探索与欧洲盟国建立合适沟通渠道并应对共同挑战。英国将于2024年上半年主办第四届欧洲政治共同体峰会。

　　欧洲政治共同体处于起步阶段，成员国利用平台达成了部分双边和小多边协议。例如，在布拉格峰会期间，英国与北海能源合作组织（包括8个欧盟成员国和挪威）签署合作谅解备忘录以解决能源供应问题，重点发展海上电网。法国总统马克龙和时任英国首相特拉斯发表联合声明，承诺推进能源和非法移民等一系列领域的双边合作。2023年3月，英国首相苏纳克应邀访问法国，与法国总统马克龙举行会晤，这是英国“脱欧”后的首次英法双边峰会。在调解地区争端方面，欧洲理事会主席米歇尔与阿塞拜疆和亚美尼亚的领导人会晤，促成两国达成关于纳戈尔诺—卡拉巴赫和平协议共识。土耳其和亚美尼亚的领导人也举行会晤以促进两国关系正常化。在摩尔多瓦峰会期间，米歇尔邀请法德领导人共同与亚美尼亚和阿塞拜疆领导人会谈。鉴于塞尔维亚和科索沃之间紧张局势加重，摩尔多瓦会议讨论了科索沃问题，以保证由法德两国起草的关于塞尔维亚与科索沃关系正常化协议继续推进。

　　创建欧洲政治共同体的动因

　　乌克兰危机爆发后，“扩大”重新成为欧盟政策辩论的中心。在法国总统马克龙和欧洲理事会主席米歇尔看来，欧盟迫切需要加强与欧洲边缘地带的关系以维护安全，但欧盟又不能因低标准扩大而瘫痪。乌克兰危机沉重打击了欧洲“战略自主”目标，更严峻的是，欧盟面临“附庸化”威胁。因此，建立新的制度安排加强泛欧协调与合作极为迫切，具体动因大致有以下三点。

　　首先，寻求解决新形势下欧盟扩大难题的新思路。一是在乌克兰危机背景下加速欧盟扩大进程。欧盟不仅重启西巴尔干国家入盟谈判，而且确定了乌克兰、摩尔多瓦和格鲁吉亚三国的候选国地位。鉴于西巴尔干地区的战略重要性上升，欧盟委员会申明“西巴尔干地区的欧盟正式成员资格”是“对稳定、强大和统一的欧洲的地缘战略投资”。二是尝试解决欧盟吸纳能力不足的问题。扩大涉及欧盟财政转移如预算分配、团结基金、共同农业政策等关键领域，多数欧盟成员国总体上支持扩大但反对速度过快。根据欧洲理事会2020年核准的扩大标准，西巴尔干的入盟候选国需要进行法治、基本权利、经济发展和竞争力、民主体制和公共行政等领域的根本性改革。2022年6月欧洲理事会指出，扩大的速度不仅取决于候选国的进展，还取决于“欧盟吸收新成员的能力”。欧盟委员会于2022年10月发表的关于扩大问题的年度报告表明，候选国在满足成员条件方面面临艰巨挑战。三是通过机构改革以推进欧盟进一步扩容。机构改革意味着成员国要将更多的主权让渡到欧盟整体层面，27国中有13国公开反对启动修改欧盟条约程序，多数成员国倾向在现有条约框架下发展欧盟。2021年启动的欧洲未来大会尝试通过“强大的公民参与”“自下而上”的方式改革欧盟决策方式，克服欧洲一体化“民主赤字”问题，但因情况复杂而难以进行有效操作。

　　其次，旨在填补欧盟地缘政治和地缘战略的空白，消除欧洲大陆安全“灰色地带”。这一地带指向欧盟与俄罗斯的共同近邻，包括东欧、西巴尔干、南高加索以及黑海和东地中海等地区。这些地区被俄罗斯视为地缘战略缓冲区，也是“欧盟帝国”的边界地带。[2]新安全环境下，欧盟需要一项战略来加强其在东欧、西巴尔干、黑海和地中海的影响力，这是欧洲政治共同体能够在短期内从倡议到行动的重要动力。在马克龙看来，英国必须成为欧洲政治共同体的一员。英国是欧洲第二大经济体，拥有强大的军事实力，英法之间开展了长时间紧密的防务合作，英国“脱欧”严重打击了欧盟行使地缘政治影响力的能力。土耳其在中东、东地中海及黑海地区对欧洲安全具有战略重要性，不仅涉及移民和能源问题，还涉及与俄罗斯之间的关系。由此，作为欧盟长期的候选国，土耳其必然是欧洲政治共同体的重要成员。欧洲政治共同体框架对确保欧盟能源安全具有战略价值。欧盟与其最大的能源供应国俄罗斯“脱钩”，面临能源供应替代的巨大挑战。挪威、阿塞拜疆、格鲁吉亚等国是欧盟重要的油气来源，土耳其在油气通道和天然气接收站等基础设施领域发挥重要作用。欧盟通过欧洲能源共同体机制将乌克兰、摩尔多瓦和西巴尔干地区与欧盟能源一体化，从而增强这些国家的能源安全能力。

　　最后，欧洲面临“附庸化”的威胁，对战略自主的追求变得更加紧迫。乌克兰危机爆发之前，欧盟外交与安全政策高级代表博雷利曾感叹说，在处理乌克兰危机方面，欧洲并没有真正坐在谈判桌前，而是走上了“附庸化”进程。在这里，“附庸化”是指欧洲在自己的事务上越来越依赖美国的决策和能力。乌克兰危机沉重打击了欧洲“战略自主”目标，欧洲对美国战略依赖加重，削弱了欧盟自主能力。马克龙警告“欧洲不应做美国的附庸”。马克龙倡导的欧洲战略自主构想，旨在在新的国际形势下建设“一个主权和安全的欧洲”，以维护自身的价值观和利益。欧洲战略界也普遍认为，欧盟应为结束周边地区冲突提供解决方案,只有对邻近地区的挑战作出有效的战略性回应，欧盟才能在全球范围拥有说话的分量和信誉。

　　欧盟战略自主的缺乏还突出表现为防务自主性的缺失。乌克兰危机爆发后，欧盟对防务战略自主的意愿下降。从欧盟2022年发布的《安全与防务战略指南针》来看，欧美战略自主思想明显淡化，欧洲国家增加的军费大部分仍可能流向美国而不是欧洲国家的军工企业。[3]此外，欧洲还依赖美国的能源供应。根据欧盟统计局数据，2022年3月至2023年3月，欧盟从俄罗斯进口的管道天然气从11.3万吉瓦时（GWh）减少到2.4万吉瓦时，减少了近8成；为弥补供应短缺，欧盟大幅增加了液化天然气进口，增加量为660亿立方米，其中2/3来自美国。

　　尽管乌克兰危机远未结束，美国也增加了在欧洲东部的军事力量，但欧洲在美国全球战略中地位相对下降。美国从中东战略收缩以及在没有与盟国协调的情况下从阿富汗撤军，为欧洲留下了不稳定和难民潮的巨大隐患。美国政坛对乌克兰危机、欧洲盟友的效用、气候能源等问题的认识存在分歧。由于担心对欧安全保证负担加重，美国政府期望欧洲自己加大对乌克兰军事与安全事务的投入，并不支持乌克兰加入北约。欧洲对外关系委员会（ECFR）报告认为，美国与大多数欧洲国家有着紧密的关系，与俄罗斯或中国相比，美国拥有更大的分裂欧盟的能力。作为提高自主能力的一部分，欧洲需要采取措施对冲美国减少对乌克兰支持带来的影响。[4]

　　欧洲政治共同体的前景

　　欧洲政治共同体为加强欧盟与欧洲周边国家间的互动提供了新思路和新动力。欧洲政治共同体到底是乌克兰危机下的权宜之计，还是会发展成能够聚合欧洲大陆国家的有用的政治和安全组织，这将主要取决于欧洲领导人的政治意愿。到目前为止，欧洲政治共同体的结构、功能定位及其与未来欧洲安全架构的关系等都不明确，仍需进一步观察。

　　第一，欧洲政治共同体的结构与领导力问题。鉴于成员国拥有不同的优先方向和不同的期望，欧洲政治共同体保持模糊的战略指向和非正式形式，具有较强的务实性，但非正式与非中心的运作方式难以保证其有效性。一个拥有47个成员国的组织要提供解决问题的方案，就必然涉及领导力问题。对此，欧洲学界有两种基本思路：一是形成由法国、德国、欧盟与英国为核心的结构，只有如此才能制定明确的战略清单。[5]这一思路主要基于欧洲国家资源能力的现实。尽管欧洲安全重心东移，但中东欧国家缺乏威望和领导力，法德大国仍然是未来欧盟的权力核心。英国在经济、安全与防务领域具有优势，苏纳克政府有加强与欧洲合作的意愿。欧盟之所以应该成为欧洲政治共同体的关键成员，是因为欧盟机构拥有推动部门协调与合作的设施和资源，欧盟可以在能源供应多样化、气候、基础设施、连通性等方面发挥作用。[6]

　　二是建立由法德波“魏玛三角”主导的结构。[7]“魏玛三角”领导人会晤机制于1991年建立，是统一后的德国为消除中东欧国家对自己的疑虑而倡议建成的，包括乌克兰、白俄罗斯在内的欧洲东部安全问题是“魏玛三角”讨论的一个主要议题。“魏玛三角”之所以被作为欧洲政治共同体领导力的选项，其成熟的机制是考虑因素之一，但更重要的是出于弥补东西欧洲在乌克兰危机和移民危机方面裂痕的需要。另外，乌克兰危机至少短期内改变了欧洲的权力平衡，波兰及波罗的海国家话语权提高，波兰批评法德两国对俄政策失败得到欧洲的广泛认同。然而，“魏玛三角”框架下，波兰一直与法德两国矛盾不断，在欧洲东部问题上难以形成统一立场，法波之间的矛盾尤为突出。波兰总理莫拉维茨基公开指责欧盟是事实上的寡头政治，“是大国主导小国模式，权力掌握在最强者手中”。

　　第二，欧洲政治共同体与未来欧洲安全架构的关系。乌克兰危机导致欧安组织瘫痪，短期内北约军事同盟无法覆盖整个欧洲，欧洲需要新的安全框架以应对共同挑战，这也是欧洲政治共同体的题中之义。然而，是否以欧洲政治共同体作为欧洲大陆“新安全架构”的基础尚不明确。德国外交政策智库建议成立“欧洲联合防务倡议”作为北约新的欧洲支柱，利用北约主要欧洲盟国如英、法、德、波的资源优势保护乌克兰及东欧国家，并为未来的欧洲安全承担更多的责任。[8]

　　无论以欧洲政治共同体还是以“欧洲联合防务倡议”作为未来欧洲安全架构，其核心问题都是欧俄关系问题。在乌克兰危机爆发前，法国对俄政策长期基于欧洲安全的宏观战略视角。马克龙对俄政策内嵌于一个更广泛的欧洲安全思路，努力将俄罗斯纳入未来欧洲安全架构。乌克兰危机爆发后，2022年3月，马克龙在法国电视台节目中告诫说，欧洲需要稳定、发展与和平，就不能忘记欧洲国家的地理位置，没有俄罗斯的欧洲不是一个完整的整体。在2023年2月慕尼黑安全会议上，马克龙称“击垮俄罗斯从未也永远不会是法国的立场”。

　　乌克兰危机引发德国对俄认知发生根本性改变，并促使其改变对俄政策。之前，德国认同法国将俄作为未来欧洲安全秩序中的必要角色，对俄政策聚焦于经济和能源。乌克兰危机爆发后，德国总理朔尔茨提出“时代转折”的口号。2022年12月,朔尔茨在美国《外交事务》杂志上发文指出，德国及其盟友面临的最直接威胁来自俄罗斯，因此德国政府将通过投资军队、强化欧洲国防工业、加强德国在北约东翼的军事存在以及装备乌克兰的武装力量等举措以维护欧洲安全。[9]2023年6月14日，德国政府发布《国家安全战略》称，在可预见的未来，俄罗斯是对欧洲大西洋地区和平与安全的最严重威胁，并驱动德国外交和安全政策发生深刻改变；德国将在欧洲安全和国防方面发挥领导作用，而且必须成为“盟国期望的欧洲安全的保证者”。

　　第三，欧洲政治共同体中的法德关系问题。不管欧洲政治共同体的未来结构呈现何种形式，法德关系是关键，欧洲政治共同体与欧盟的关系也必将是紧密的。欧洲一体化历史表明，法德作为欧盟发展的引擎不会熄火。法国是欧盟最大的军事国家，拥有完整和先进的军工体系和生产能力，以及制造核动力航空母舰的能力。法国国防开支占GDP比重超过2%。2023年1月20日，马克龙宣布《2024—2030军事规划法》，大幅增加国防预算，计划投资超过4000亿欧元促进军事转型以应对未来战争。6月7日，该预算法案获得法国国民议会的批准。法国擅长提供有关欧洲的构想和蓝图，但要落实到行动必须得到德国明确和可靠的支持与合作。法国的经济实力不足以实现其欧洲雄心。据2022年7月世界银行发布的数据，2021年，法国GDP总量为2.94万亿美元，德国GDP总量为4.23万亿美元,法国的商品和服务进出口总量不到德国一半。

　　目前欧洲政治共同体框架内的法德关系至少存在两大问题：一是两国对未来欧盟发展的不同思路将影响欧洲政治共同体的发展走向。马克龙倾向于欧盟同心圆或多速一体化思维。德国及其他一些欧盟国家质疑马克龙所持的戴高乐主义主权思想会阻碍欧盟深化合作。朔尔茨坚持“主权共享”的一体化原则，在实践中推动欧盟决策有效多数投票权改革。二是欧洲新安全环境下，法德欧洲领导权竞争上升。德国很可能突破“勉强大国”藩篱而将自己定义为更强大的地缘政治和安全行为体，在未来欧盟对俄和东欧政策方面发挥领导作用。由此，法国作为欧盟政治权力大国地位势必受到德国追求地缘政治领导者角色的挑战。

　　结语

　　欧洲政治共同体为欧盟成员国和非欧盟的邻国提供了对话协调平台并密切了相互联系，采用双边和小型多边主义方式加强各成员在安全、和平、能源等领域的协调与合作，取得了初步成果。欧洲政治共同体的未来发展面临两大相互关联的问题：一是欧洲对地缘政治角色的追求是否会改变欧盟扩大的标准。二是欧洲新的安全环境是否改变了欧洲人思考和追求和平的方式。欧洲对外关系委员会主任马克·伦纳德提出，在过去的半个世纪里，欧洲国家发展了一种自由的概念，基本观点是普遍主义、拒绝军事力量、经济相互依存、共同主权以及将欧洲视为建立在一系列共同制度之上的单一实体，而欧盟对乌克兰危机的回应可能使追求和平的欧洲一体化项目变成一个安全项目。[10]

　　[1] “European Council Conclusion on Wider Europe and the Conference on the Future of Europe,” June 2022, https://www.consilium.europa.eu/press/press-releases/2022/06/24/european-council-conclusion-on-wider-europe-and-conference-on-future-of-europe-23-june-2022/.

　　[2]赫尔弗里德·明克勒著，程卫平译：《帝国统治的逻辑：从古罗马到美国》，北京：社会科学文献出版社，2021年版，第238页。

　　[3] 张健：《乌克兰危机下欧盟的发展前景》，载《现代国际关系》2022年第12期，第4页。

　　[4] Célia Belin, Majda Ruge &Jeremy Shapiro, “Brace Yourself: How the 2024 US Presidential Election Could Affect Europe?” May 2023, https://ecfr.eu/publication/brace-yourself-how-the-2024-us-presidential-election-could-affect-europe/.

　　[5] Marta Mucznik, “The European Political Community: From Prague to Chisinau and Beyond,” May 2023, https://www.epc.eu/en/publications/the-european-political-community-from-prague-to-chisinau-and-beyond-511bac.

　　[6] Barbara Lippert, “European Summit in Prague Sets Agenda and Isolates Moscow,” October 2022, https//www.swp-berlin.org/en/publicatios/European-summit-in-prague-sets-agenda-and-isolates-moscow/.

　　[7] Ronja Kempin, “A Geopolitical Caesura: Rethinking the Future of European Security,” Genshagen Forum, December 2022, https://www.stiftung-genshagen.de/fileadmin/Dateiem/2022_Dateiem/ED/10_Genshagener_forum/papers/.

　　[8] Benjamin Tallis, “Security Guarantees Ukraine,” June 2023, https://dgap.org/en/research/publications/security-guarantees-ukraine-0.

　　[9] Olaf Scholz, “The Global Zeitenwende: How to Avoid New Cold War in A Multipolar Era,” Foreign Affairs, Vol.102, No.4, January/February 2023.

　　[10] Mark Leonard, “The Ukraine War and European Identity,” May 2023, https://ecfr.eu/article/the-ukraine-war-and-european-identity/.