反洗钱监管如何向风险为本转型

　　李 彬

　　近年来，中国人民银行持续强化风险为本的反洗钱监管，督促指导金融机构提高洗钱风险防范能力并取得了良好成效。但在法治建设、非现场监管、现场检查、信息共享等方面，反洗钱监管工作需要进一步向风险为本转型。本文建议完善反洗钱法律法规，提高非现场监管有效性，深入开展洗钱风险评估，强化科技赋能和信息共享，着力推进风险为本的反洗钱监管工作。

　　风险为本的反洗钱监管含义

　　风险为本的监管理念最早由英国金融服务监管局于2000年提出，得到金融行动特别工作组(FATF)、巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、沃尔夫斯堡集团(Wolfsberg Group) 等国际组织的倡导支持。2012年，FATF制定了《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准：FATF 建议》，风险为本是建议的核心要求，也是首要标准。2021年3月4日，FATF发布《风险为本监管指引》，阐明和解释了监管者应如何根据FATF标准采用风险为本的方法开展监管活动。根据国际组织的有关定义，反洗钱领域的风险为本，主要是指监管者根据其对风险的理解分配资源并采用风险适当工具以实现有效的反洗钱监管。具体包括两层含义：一是监管者根据掌握的风险分配反洗钱和反恐怖融资监管资源的总体过程；二是监督金融机构实施风险为本反洗钱与反恐怖融资方法的详细过程。

　　在“风险为本”的国际准则标准下，国内反洗钱监管工作不仅要达到合规性要求，还需要进一步提升有效性，并实现由“规则为本”向“风险为本”转型。转型的关键在于充分识别洗钱风险并采取有效监管措施予以缓释，即根据风险状况配置监管资源，实现洗钱危害最小化的目标。具体来说，对金融机构的反洗钱监管，要求监管机构在有限的监管资源下，识别、评估和了解金融行业或单个金融机构面临的洗钱风险，并根据洗钱风险的大小，采取与风险相称的差异化监管措施。

　　我国风险为本的反洗钱监管实践

　　随着国际反洗钱形势的发展，特别是第四轮互评估的开展，我国反洗钱行政主管部门采取有力措施推进风险为本监管的落实落地。近年来，中国人民银行不断完善反洗钱监管制度，稳步推进《反洗钱法》修订工作，出台《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》等规章和规范性文件，推进反洗钱工作由基础合规向风险为本转型。持续优化风险为本监管方法，构建风险评估和执法检查“双支柱”的监管架构，着力提高反洗钱监管效能，引导金融机构加强风险管理并取得了良好成效。

　　制度建设沿革

　　为进一步完善反洗钱制度框架，强化风险为本的反洗钱监管，我国不断更新、健全反洗钱法律法规及规范性文件。2016年，《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》取消了可疑交易识别的强制性标准，鼓励金融机构结合自身风险情况出台自定义监测标准，可疑交易报送工作迈入风险为本的“自定义”时代。2018年，中国人民银行出台了《法人金融机构洗钱和恐怖融资风险管理指引（试行）》，要求金融机构按照风险为本的方法，有效地识别、评估和管理控制洗钱风险。2021年4月，中国人民银行印发《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》，立体化、差别化反洗钱监管框架重新确立。2021年6月，《反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》明确规定“开展国家、行业、金融机构和特定非金融机构洗钱风险评估，根据风险状况合理配置监管资源，采取适当的风险防控措施”。随后，中国人民银行会同银保监会、证监会修订《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》,突出强调“风险为本”基本原则，要求金融机构基于风险开展客户尽职调查等工作。

　　监管工具箱

　　分类评级。反洗钱分类评级曾经作为一种非现场监管措施，在激励督促金融机构特别是法人机构有效履行反洗钱义务方面发挥了重要作用。随着向风险为本转型深入发展，实施十余年的分类评级逐步被风险评估所替代。监管部门每年年初结合日常监管情况，依托监管档案、年度报告等资料，对照《法人金融机构反洗钱分类评级标准》逐项评价计分，在100分基准分基础上，对评级指标逐项评价计分，确定法人金融机构的评级分数和相应等级。评级结果分为A（AAA、AA、A）、B（BBB、BB、B）、C（CCC、CC、C）、D、E共5类11级。中国人民银行及其分支机构根据评级结果，可以采取质询、约见谈话、监管走访、现场检查等有针对性的监管措施，实施差异化监管。根据新修订的《金融机构反洗钱和反恐怖融资监督管理办法》（中国人民银行令〔2021〕第3号）有关规定，分类评级已不再是反洗钱监管措施，在法人金融机构监管方面，风险评估将逐步替代分类评级。

　　风险评估。洗钱风险评估包括固有风险评估和控制措施有效性评估等内容。固有风险评估反映在不考虑控制措施情况下，金融机构被利用进行洗钱的可能性，包括经营环境与规模、客户特性风险、业务风险三个一级指标。控制措施有效性评估反映金融机构所采取的控制措施对管理和缓释固有风险的有效程度，包括风险管理策略和架构、风险识别机制、风险控制措施、反洗钱工作机制四个一级指标。根据风险评估的结果，按照风险为本要求，对不同风险状况机构灵活运用差异化的监管措施。据统计，2021年中国人民银行全系统共实施监管走访6679次，约见谈话2391次，质询386次，下发监管提示函365次。

　　执法检查。近年来，中国人民银行不断加强反洗钱执法检查力度，明确传达风险为本的反洗钱监管要求。在执法检查中突出问题导向，重点检查金融机构高风险和新业务领域，更加关注金融机构反洗钱工作机制的有效性和风险防范意识等问题，具体的检查处罚要点集中在客户尽职调查、跨境业务、高风险客户管理、身份不明客户交易等高风险领域，风险为本监管的针对性和有效性不断提高。《中国反洗钱报告》显示，中国人民银行及其分支机构2020年共对614家义务机构开展执法检查，依法处罚机构537家，处罚金额为5.26亿元；2021年共对638家义务机构开展执法检查，依法处罚机构401家，处罚金额为3.21亿元。

　　实践中存在的问题

　　虽然我国风险为本的反洗钱监管取得积极进展，在反洗钱政策法规、监管实践中逐步向“风险为本”的工作理念转型，但在实践中“规则导向”问题仍然存在，科学有效的风险为本监管体系尚未完全成型。

　　法律制度体系需要进一步完善。目前，我国风险为本反洗钱法律法规体系的基本框架初步建立，但尚未形成完整体系，部分领域的细化制度办法需要进一步补充完善。虽然我国很多的反洗钱制度文件都提到了“风险为本”的反洗钱监管原则和理念，但这些制度文件在反洗钱合规管理方面的规定较多，在风险管理方面的规定较少，系统化、操作性强、适应“风险为本”监管理念的反洗钱监管制度体系尚未形成。

　　非现场监管有效性不足。有效的反洗钱非现场监管可以实现全面采集金融机构风险信息，并据此识别、理解其风险状况，进而为实施风险为本的差异化监管提供重要参考。但现有的非现场监管工作尚不能有效支撑风险为本反洗钱监管措施的实施。目前，非现场监管信息收集的各类数据报表相互独立，未建立自动化的信息采集、加工、管理系统。在缺乏监测、分析技术手段的情况下，不能动态反映数据信息变化的深层原因，也无法对收集的信息进行深度挖掘和分析，难以高效利用各类监管数据信息。

　　现场检查过多关注合规性问题。反洗钱现场检查作为一项行政执法活动，基层人民银行应严格遵从法律法规规定查找违规问题，具体操作中也更多关注金融机构合规履职层面，对高风险领域、高风险业务关注不足，难以引导金融机构深入客户、业务、流程等方面，发现洗钱风险敞口和体制机制等根源性问题。现实中，金融机构也只关注行政处罚涉及的具体客户和交易的违规表象,对自身内控制度、机制建设、系统设计等根源性问题深挖不够。

　　反洗钱监管信息共享不足。反洗钱监管科技仍较薄弱，在风险性监管信息收集、分析及共享等方面仍存在诸多不足。一是金融机构内部信息共享程度相对较高，但金融机构间及金融机构与其它相关公共部门间信息交流不足，各机构存在“信息孤岛”现象，不利于反洗钱工作开展。二是监管部门的风险评估过分依赖被监管对象的自评估结果，由于监管部门和被监管对象处在天然对立面，二者之间必然存在一定程度的信息不对称，仅基于被监管部门信息来源的风险认识往往过于片面。

　　对策建议

　　进一步修订完善反洗钱法律法规。进一步加快推进《反洗钱法》修订工作，将风险为本的监管要求上升至法律层面，在法律条文中明确金融机构开展洗钱风险管理的义务和法律责任，配套完善《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》等反洗钱监管制度，为反洗钱监管向风险为本转型提供坚实的制度保障。

　　引导金融机构落实风险为本监管要求。通过加强现场检查和非现场监管，引导金融机构转变传统、单一的狭义洗钱风险管理理念，积极践行风险为本的反洗钱监管理念，从制度体系、系统建设、管理手段等多个方面加以改进，逐步符合风险为本监管的要求。根据内外部风险评估结果，及时查找制度漏洞，修改完善风险防控制度，改进操作流程，将更多的资源向风险相对较高的客户、业务、渠道倾斜，必要时采取强化的管控措施，切实提高洗钱风险防范能力。

　　提升非现场风险评估工作的有效性。一是将非现场评估作为了解义务机构反洗钱工作情况的前置程序。充分利用建立风险事件监测机制收集的信息，深入研判洗钱风险事件情况，摸清洗钱风险分布和趋势，并将非现场数据分析作为义务机构固有风险评估的重要方法。二是将风险评估作为确定现场检查对象、内容、方式的重要依据。通过现场风险评估，深入了解义务机构业务、客户的洗钱风险状况，优化调整现场检查的方法和内容，选取风险集中领域作为切入点，纵向拓展检查深度，发现义务机构存在的突出问题和体制机制缺陷。

　　加强反洗钱监管信息的共享与运用。进一步推动反洗钱信息系统一体化建设，利用金融科技赋能反洗钱监管工作。依托反洗钱联席会议机制，建立健全反洗钱数据共享机制，明确反洗钱主管部门和各成员部门在反洗钱信息共享方面的责任和使用权限，为中国人民银行从各成员部门获取所需反洗钱数据提供保障。同时，在中国人民银行和国家外汇管理局系统内，探索反洗钱、支付、外汇等业务条线的信息共享机制，进一步发挥反洗钱追踪资金的天然优势，为中国人民银行履行宏观调控和维护金融稳定职责提供有力支持。

　　(作者单位：中国人民银行济宁市中心支行)

　　责任编辑：杨生恒