美国对俄制裁下我国商业银行面临的风险

　　付英俊

　　自2014年克里米亚危机爆发以来，美国对俄罗斯采取了一系列制裁措施。2022年2月俄乌冲突爆发后， 美国等西方国家对俄罗斯的制裁不断升级，俄罗斯已成为全球受制裁最多的国家。美国等西方国家对俄罗斯的金融制裁对俄罗斯经济产生深远影响，也对全球经济产生了负面的外溢效应。近些年来，国际业务已成为我国商业银行重要的业务种类，许多中资银行走上了国际化发展道路。当前，中资银行需高度重视美国对俄制裁带来的影响，合理评估，积极应对，保持自身的稳健运营。

　　美国实施金融制裁的基础

　　众所周知，为了维护自身利益，美国不断利用金融霸权对他国实施金融制裁。美国金融霸权的形成基于两大基石：一个是美元在国际货币体系中的主导地位， 另一个是美国在全球支付清算体系中的控制地位。第二次世界大战以后，布雷顿森林体系建立，美元与黄金挂钩，其他国家货币与美元挂钩，这种“双挂钩”确立了美元在国际货币体系中的主导地位。布雷顿森林体系瓦

　　解后，美元不再与黄金挂钩，但此时美元已形成的霸权 地位难以被撼动。布雷顿森林体系时期，美元已在国 际外汇储备体系中占据主导地位，且已成为国际结算货 币。进入20世纪70年代，美国通过条约将美元作为石 油的计价和结算货币。国际市场上进行石油交易的经济 体必须持有美元，美元自然也成为全球外汇储备货币。 同时，美国通过发行美债形成“石油—美债—美元”的 全球大循环，使美元回流国内。在国际金融基础设施控 制权方面，以美元计价的大型国际银行之间的资金转 账都无法离开CHIPS系统，美国可以禁止被制裁国使 用CHIPS系统进行美元交易结算。跨境支付通信高度 依赖SWIFT系统，美国凭借美元的国际货币地位及在 SWIFT系统中的主导权，对SWIFT系统形成多方面的 控制，通过SWIFT系统监控他国的跨境支付信息，并 威胁切断他国跨境支付。 在金融制裁法律体系方面，美国拥有完备的金融 制裁立法。目前，美国金融制裁法律体系包括以《联合 国宪章》为代表的国际法、国会成文法、总统行政命令 和联邦政府部门规章等。美国金融制裁执法机构主要有美国财政部对外资产管理办公室（OFAC）、司法部、国务院和纽约州金融服务局。其中，OFAC负责民事方面的制裁执法，司法部负责刑事方面的制裁执法，国务院负责反恐怖主义的制裁执法，纽约州金融服务局负责金融机构的制裁执法。OFAC是美国实施金融制裁最重要的部门，它有权将特定自然人或实体列入“特别指定国民（SDN）清单”，冻结个人或实体的资产，并禁止其开展实体交易和金融交易。为被列入SDN名单的个人或实体提供服务的非美国金融机构，也将被美国金融制裁。

　　美国对俄罗斯金融制裁的主要形式及特点

　　美国等西方国家对俄罗斯的金融制裁主要包括以下几个方面：一是冻结俄罗斯央行、商业银行的海外资产。目前，俄罗斯中央银行约3000亿美元的资产被冻结，俄罗斯商业银行约1万亿美元的资产被冻结。二是将俄罗斯部分银行剔除出SWIFT系统。2022年，美国会同其盟国将10家俄罗斯商业银行从SWIFT系统中剔除。三是禁止一些俄罗斯金融机构和个人使用美元清算系统，禁止其与美国企业和个人开展交易。四是禁止俄罗斯使用美元偿还债务，迫使俄罗斯陷入债务违约。五是对俄罗斯的石油和石油产品实施“价格限令＋保险禁令”。美国会同其盟国对俄罗斯石油和天然气设置进口价格上限，禁止为俄罗斯石油运输提供保险服务。截至2024年3月，共有4645家俄罗斯企业和机构，以及包括俄罗斯政府官员和商界精英在内的11649人被列入制裁名单。其中，89家俄罗斯金融机构被列入制裁名单。此外，俄罗斯央行被多国禁止交易，实质上造成大量俄外汇储备被冻结。

　　此轮美国等西方国家对俄罗斯金融制裁呈现三个特点：一是金融已成为美国等西方国家对俄制裁的关键领域。2022年以来，美国等西方国家对俄制裁涵盖军事、经济、金融、科技、文化、政治等各领域，超过2 万项，其中金融制裁占绝大多数。二是金融制裁对象广。美国等西方国家对俄金融制裁对象从个人和非金融机构扩大到金融机构和政府部门。三是金融制裁越来越精准。美国等西方国家对俄金融制裁“精准到针尖”，通过精准掌握俄罗斯企业、科研机构、公共组织等的金融交易数据，对俄制裁逐步从全面制裁转变为“聪明制裁”。

　　美国对俄金融制裁给我国银行业带来的风险

　　近年来，中俄两国贸易增长迅速，并保持良好发展势头。中国已连续13年稳居俄罗斯最大贸易伙伴国地位，而俄罗斯在2023年中国贸易伙伴国的排名升至第4 位。商务部数据显示，2023年，中俄双边贸易额达到2401亿美元，提前达到2000亿美元的贸易目标。在美国等西方国家对俄制裁的背景下，我国商业银行面临的最大风险就是“次级制裁”风险，即美国对非美国金融机构开展涉俄业务实施制裁的风险。在次级制裁中，美国限制第三国金融机构为俄罗斯提供金融服务，包括限制第三国金融机构为俄罗斯提供信贷支持，限制第三国金融机构与俄罗斯开展外汇交易，限制第三国金融机构对俄罗斯开展股权投资，限制第三国金融机构为俄罗斯提供支付结算服务。

　　在对俄罗斯、伊朗、朝鲜的制裁中，美国均实施了“次级制裁”。如果第三国金融机构违反美国金融制裁决定，则会被美国直接列入金融制裁名单（面临被移出SWIFT和CHIPS系统、冻结在美国境内资产、禁止在美国开设代理账户等制裁措施），或被美国处以巨额罚款。2010—2020年，受到“次级制裁”的第三国金融机构被OFAC平均罚款7923万美元。出于对美国“次级制裁”的风险考量，国内商业银行应密切关注美国的制裁政策，加强对涉俄业务的风险识别与合规应对。

　　我国商业银行的应对措施

　　一是客观评估中资金融机构受到美国金融制裁的可能性。我国的金融机构曾受到美国金融制裁，如2012 年受美国制裁的昆仑银行。因此，商业银行要客观评估遭受美国金融制裁的可能性，尽量避免受到美国金融制裁的波及。既不对制裁政策做过度解读，也不对业务开展实施一刀切原则，达到业务发展与合规经营之间的平衡。要认真研究美国对俄罗斯金融制裁的内容和制裁实体清单、制裁对银行支付清算业务的影响，确定涉俄金融业务操作的边界，防止因误把业务陷阱当机会而触碰美国金融制裁红线。

　　二是全面排查涉俄业务并进行风险评估。美国等西方国家对俄罗斯的本轮制裁无论是深度还是广度，都前所未有。参与制裁的国家众多、制裁数量庞大、制裁手段复杂，因此商业银行需要对涉俄业务逐个进行风险排查和分析。注意排查业务中是否涉及受制裁的俄罗斯实体或个人，合规安排结算路径、交易模式。建立和完善风险排查和合规审查系统，及时高效做好风险监测与管控。

　　三是持续加强内部控制建设。在当前复杂多变的金融环境下，商业银行要更加注重内部控制的全面性和有效性，不断优化管理机制，加强内部监管与风险预警，及时发现和解决问题。中资银行负责涉制裁规定解读的部门，以及涉制裁业务内部要求的制定部门，应该将美欧制裁规定结合银行自身风险偏好及时制定涉制裁业务的开展要求，并有针对性地对相关岗位员工进行培训，在业务的第一道关口就实施有效审核。

　　四是积极运用法律武器维护自身的合法权益。在美国次级制裁可能升级的背景下，商业银行可积极运用《中华人民共和国反外国制裁法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等维护自身的合法权益。做好统筹兼顾和综合平衡，既要考虑制裁风险，又要考虑因遵守不当域外法律而受到处罚的风险，聘请专业律师就相关业务的法律风险提供咨询意见。

　　（作者单位：中国建设银行湖北省分行）

　　责任编辑：孙 爽

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