关于行政规范性文件双重备案的几点思考

　　杨启灵

　　（重庆市北碚区人大常委会，重庆，400711）

　　 规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大常委会的重要监督职权。行政规范性文件数量多，涉及面广，直接关系老百姓合法权益保障，关系社会和谐稳定。为践行全过程人民民主，更好发挥人大监督作用，从源头上强化文件合法性、适当性，促进行政规范性文件质量提升，有效维护老百姓合法权益，一些地方探索行政规范性文件向同级人大、政府双重备案。从实践看，双重备案对提高审查质量有一定作用，但也存在一些亟待重视和解决的问题。

　　 一、行政规范性文件双重备案的作用

　　 行政规范性文件双重备案，在压实主体单位责任、提升文件审查质量、维护百姓合法权益方面有着积极作用。

　　 促进主体单位责任进一步压实。行政规范性文件双重备案，主要指各地人大常委会将本级人民政府的工作部门、派出机构等所有属于人大常委会监督对象的国家机关以及法律、法规授权的组织制定的行政规范性文件，全部纳入双重备案范围，向人大常委会、政府双重报备。地方人大常委会依据全国人大常委会相关规定，以备案审查条例方式为行政规范性文件双重备案提供了具体的法定依据。双重备案的法定化，对行政规范性文件制定主体单位传导了更大的备案压力，进一步压实了备案责任。

　　 促进文件审查质量进一步提升。行政规范性文件向人大常委会、政府的双重备案，意味着接受双重审查。双重审查充分发挥了人大、政府不同审查机构的作用，双方信息互通、结果共享，更加有利于发现文件内容的实质问题，促进规范性文件质量提升。实践表明，双重备案审查使文件制定主体单位出台文件更加审慎，对上位法规定已经非常具体明确宜于操作的、不必要另行出台的文件能不出则不出，对必须出台的规范性文件，往往在制定程序上更加注重规范性，更加注意斟酌审视内容的合法性、适当性。

　　 促进百姓合法权益进一步维护。双重备案审查更加注重文件内容是否超越权限减损公民权利或增加义务，更加注重适当性，审查是否违背公序良俗，是否存在措施与目的不符合比例原则，这是人大常委会坚持人民至上、践行全过程人民民主的重要体现，有利于从源头上维护百姓权益，避免或减少因文件本身的合法性、适当性问题给老百姓带来损失。

　　 二、行政规范性文件双重备案存在的问题

　　 行政规范性文件双重备案对提升备案质量发挥了积极作用，但也存在不容忽视的问题。

　　 一是存在跨级运行。政府部门文件既向本地政府备案，又向本地同级人大常委会备案，存在备案审查的重合。人大监督对象为“一府一委两院”，将属于政府直接管理的政府下属部门整体作为直接监督对象，从管理架构上看，一定程度上属于“跨级”运行，影响机关运行整体效率，增加政府部门多头沟通的成本，影响政府对其下属部门的管理监督权威，影响其备案审查主观能动性的发挥和责任意识的牢固树立。

　　 二是存在资源浪费。因各地政府部门及其他行政规范性文件制定主体单位数量多，往往有几十个单位，规范性文件数量大、内容广、领域宽、专业强。需要大量专业人员进行处理。而受单位编制和人员专业能力等因素影响，政府和人大常委会实际从事备案审查的人员往往较少。为完成任务，提高审查质量和效率，往往建立咨询专家库，依托专家的能力加强审查。各单位为提高文件质量，提高审查通过率，也往往请律师出具意见。这造成主体单位、政府、人大多重付出专家咨询费。

　　 三是存在审查冲突。不同的审查主体往往在审查标准上有差异，从而出现不同意见。双方可通过沟通交流，在某些方面达成一致，但也会存在沟通后仍有意见分歧的情况。在意见分歧情况下，缺乏相应法规明确如何处理，以何方意见为主导意见。而不同甚至相反的意见反馈，令报备单位对如何完善文件无所适从。

　　 四是存在效率不高。大量规范性文件双重备案，影响机关运行效率。同样的文件，向人大常委会、政府双重备案，双重整改，需要付出更多时间和精力。双重审查虽然在一定程度上有利提升审查质量，发现更多问题，但相对于人员、时间、精力、财力的大量投入，综合绩效不够突出。

　　 三、对策建议

　　 各地采取行政规范性文件双重备案，本质上是基于更好发挥人大监督作用，提升备案审查质量，维护百姓利益。结合实践探索反映的问题，笔者从优化现行双重备案机制和改变现行双重备案机制上提出几点建议。

　　 优化现行双重备案机制。要进一步优化完善现行双重备案机制，界定职责，理顺流程，提高效率，整合资源。一是进一步界定备案审查职责，明确备案审查主责单位，避免多头处理。二是进一步优化备案审查流程。改变政府、人大备案审查两个系统独立运行，整合采取同一系统实现部门向人大常委会、政府一键双报备。三是进一步强化沟通机制，促进人大与政府在备案审查上的信息互通，结果共享。四是进一步明确分歧处理方式，经沟通仍不能达成一致意见的，如何处理要有明确的法定依据。五是整合资源，人大与政府共同建立备案审查专家咨询库，减少重复，节约经费成本。

　　 改变现行双重备案机制。兼顾提升审查质效、促进职责履行、发挥专业优势、有效节约资源，探索新的备案机制模式。模式一：坚持层级管理。一级监督一级，一级管理一级，政府及其办公室的行政规范性文件向人大常委会备案，其他行政规范性文件（政府工作部门、派出机构、法律法规授权的组织、镇政府和街道办事处制定的行政规范性文件）向政府备案。对于其他行政规范性文件的备案审查监督，人大采取听取审议政府备案审查工作情况汇报、抽查等方式加强监督，这既有利于发挥人大监督作用，也有利于促进政府履行备案审查职责。模式二：实行条块结合。政府及其办公室的行政规范性文件向人大常委会备案，政府工作部门行政规范性文件向政府和上级主管部门备案，其他向政府备案。各级主管部门存在业务的上下关联与管理指导。上级主管部门往往是本行业本领域的政策制定者，业务指导管理者，下级主管部门向上级主管部门备案行政规范性文件，有利于上级部门管理监督前移，加强对下级的指导，也有利于发挥上级主管部门在本行业本领域的专业优势，提高备案审查质效。模式三：强化纵向统筹。政府及其办公室的行政规范性文件向人大常委会备案，其他行政规范性文件先向政府提交备案，政府审查后再提请人大常委会审查。这有利于纵向融合资源，提升审查质效，减少审查意见分歧。