人大参与和监督法规及文件清理的实践与展望

　　栗燕杰

　　（中国社会科学院法学研究所，北京，100720）

　　内容摘要：法规和文件清理对于确保法律制度统一和依法行政等具有不可替代的重要作用。我国已有多轮法规和文件清理的实践，也发挥出一些效果。但由于缺乏各级人民代表大会及其常委会的足够、深度参与，清理工作存在走过场、形式主义、实际效果欠缺等问题。对此，无论是人大及其常委会出台的法规、规范性文件，还是政府及其部门出台的规章、行政规范性文件和其他文件，清理工作均应强调人大的主导和监督功能，突出重点、兼顾全面，破解法规和文件文本、运行的实质问题，增强清理深度和前瞻性，加强人大对下级人大和政府清理的指导监督，构建联动清理格局，迈向实质清理，进而促进社会主义法治体系的完善。

　　关键词：人大监督；法制统一；法规和文件清理；实质清理

　　 作为单一制国家，法规、文件清理对于提升立法质效意义重大[1]，有利于维护法治统一。本文中法规指行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例；文件指规章，县级以上人民政府及其所属部门制定的各类行政规范性文件，以及法院、检察院制发的司法文件等。2023年修订后的立法法第一百一十六条规定：“对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件，制定机关根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理。”总体上，法律法规政策清理实践情况显示，清理工作对于确保法律制度统一、理顺条块关系、确保正确实施等有显著功效。也应注意到，有些清理工作存在形式主义，看上去轰轰烈烈但最后效果如“毛毛雨”般，对一些问题视而不见、禁而不止，一些领域出现疲惫厌倦、清理后死灰复燃等问题。清理未能发挥实效的背后，与人大参与和监督力度不足密切相关。

　　 一、法规和文件清理实践分析

　　 改革开放以来，我国已经进行了多轮法律法规和政策文件的清理工作，既有一些重大法律出台后的针对性清理，也有放管服、涉产权保护的专项清理和不定期清理。其典型样态如下，一是适应中央立法立改废之需的清理。1996年，行政处罚法出台后，根据全国人大常委会的部署，各地人大常委会集中清理了地方性法规中与之不相适应的条款，这开了重要法律出台后法规和文件清理的先河。之后，行政许可法、民法典等法律出台后，各地人大常委会均广泛进行了清理。其典型如，行政许可法出台后，《贵阳市人民代表大会常务委员会关于清理地方性法规的决定》向社会公布，取消了13部地方性法规设置的31项行政许可，涉及的条文作相应修改。民法典出台后，《广州市人民代表大会常务委员会关于清理广州市地方性法规中与民法典不一致条款的决定》于2021年10月向社会公布，对《广州经济技术

　　作者简介：栗燕杰，法学博士，中国社会科学院法学研究所副研究员，中国社会科学院大学法学院副教授。

　　开发区条例》等八件地方性法规进行清理，修改、废止个别条款。在地方实践基础上，一些地方明确，对于作为依据的法律、法规、规章以及上位规范性文件已经被宣布失效的，其下位法和文件，应当宣布失效。对此，已有多地人大、政府在清理工作通知、清理结果公示中予以明确规定。二是与深化改革和上级政策相适应的清理。这既有因行政区划调整、机构改革名称职能变更，按照修改后的表述进行修改的形式清理；也有更深层次体现全面深化改革精神和要求、弘扬社会主义核心价值观、坚持人民至上、优化营商环境、经济社会发展适应性等考虑进行的实质性清理。比如，全国人大常委会办公厅《关于对地方性法规中明显滞后不适合继续适用的规定开展集中清理工作的通知》，随后多地人大常委会办公厅出台《关于做好相关地方性法规清理工作的通知》。地方政府也有此类清理，比如，2020年《武汉市人民政府关于规章清理结果的决定》即根据《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》精神和《湖北省法治政府建设实施方案（2016—2020年）》精神进行清理。

　　 总体上，人大参与地方性法规清理较为丰富，但对地方政府规章、行政规范性文件的清理监督和参与不足。各地政府的规范性文件清理，往往由司法行政部门（或政府法制机构）主导。比如，陕西省西安市规范性文件的全面清理工作，由西安市司法局组织开展，并由司法局向社会公布市政府及市政府办公厅名义发布的行政规范性文件清理目录，如2023年8月的《西安市司法局关于行政规范性文件全面清理结果公告》。安徽省黄山市的《全面清理地方性法规政府规章和行政规范性文件工作方案》，明确起草部门作为清理主体；起草部门和实施部门不一致的，由现履行该职能的实施部门进行清理。《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》与之相似，采取“谁实施、谁清理”的原则，规定“政府所属部门负责本部门组织实施的规章、规范性文件定期清理的具体工作”，而“政府法制部门和部门法制机构负责规章、规范性文件定期清理工作的组织、指导和协调”。对于人大及其常委会在清理中的启动、参与和监督，则未涉及。由此，当地人大除参与地方性法规的清理之外，对于地方政府规章、行政规范性文件的清理基本上不参与。

　　 二、法规和文件清理暴露的问题举要

　　 由于缺乏各级人民代表大会及其常务委员会的足够参与和监督，现行清理工作出现较多弊病。

　　 其一，清理工作对一些老问题视而不见。比如，民法典已实施三年多，废止了之前的物权法、担保法、合同法、继承法等法律。但经过多轮清理后，贵州、宁夏等地仍有多部地方性法规、地方政府规章将已废止的这些法律范围作为依据，尚未纳入清理范围之内。

　　 其二，清理工作不够深入。一些地方过于依赖制定机关进行清理，但制定机关对于其出台的文件，更多从实用性角度去把握，缺乏动力进行深入清理。比如，一些地方对行政执法的内部考核规则存在排名等要求，事实上增加了市场主体负担，但并没有及时清理。一些在司法审判和其他方式监督巡察中发现的问题，未能与清理工作联动。

　　 其三，经多轮清理依然存在空白死角。多轮清理后，应该基本实现了全覆盖，但事实上一些地方、部分领域依然存在口袋政策、抽屉政策的问题。目前，既有各级地方政府和部门通过通知公告、会议纪要等方式“藏污纳垢”的问题，也有对法律政策曲解、误读，偏差实施的问题。

　　 其四，清理后反弹问题值得关注。一些地方存在重清理、轻结果应用的问题。清理工作完成后成果固化不够，或者缺乏配套措施的跟进，导致出现“清理—反弹—再清理—再反弹”的现象。比如，行政处罚法等重要法律出台后，即要求对相关规章、规范性文件进行清理。但到2021年行政处罚法修订后，全国人大常委会法工委组织开展专项清理工作，发现需要修改或者废止的各类文件超过4000件，行政处罚法定依据畸轻畸重等不合理现象仍较为突出。近期广受关注的数斤芹菜处罚6.6万元，包子铺卖豆浆被罚1.5万元等案件，与相关直接处罚依据存在不合理密切相关，理应通过清理予以化解。

　　 三、人大开展参与法规和文件清理的实践

　　 人大开展参与法规和文件清理，已有较为丰富的实践。

　　 通过单独立法或决定明确人大对地方性法规的清理。早在2011年，江西省人大常委会主任会议通过了《江西省人民代表大会常务委员会地方性法规清理工作若干规定》，就地方性法规清理工作的启动、方式、标准、流程进行了规范。甘肃省人大常委会于2021年出台《甘肃省地方性法规动态清理办法》，使得法规清理工作走上制度化、常态化、规范化轨道。2018年至2023年，甘肃省人大常委会开展了1次地方性法规全面清理和涉及生态环保、民营经济、食品药品、民法典涉及法规、行政处罚、计划生育、营商环境、碳达峰碳中和、民族方面内容等14次专项清理，修改或者废止了一批不适应经济社会发展的地方性法规，同时督促推动制定机关废止或者修改了一批规范性文件。2024年，广东省人民代表大会常务委员会通过了《广东省人民代表大会常务委员会关于全面清理地方性法规和进一步完善地方性法规案审议程序的决定》。

　　 一些地方通过地方性法规明确对法规之外的规范性文件开展清理。比如，2024年修订的《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第二十一条第二款规定：“本市各级人民代表大会常务委员会根据需要，可以对有关规范性文件组织开展集中清理或者向有关制定机关提出集中清理工作的建议，督促有关国家机关和组织及时修改或者废止规范性文件不符合、不衔接、不适应法律法规规定、中央精神、时代要求的内容。”由此，除地方性法规之外的规范性文件清理，人大常委会可以提出集中清理建议，并予以督促。

　　 但总体上，人大参与法规和文件清理还存在较多局限，在对象、标准、深度、处理方式等方面，均存在不同程度缺失。清理工作通过形式审查进行相应调整，如将物权法、民法通则的表述改为民法典。但实践中，针对变相行政许可、隐性壁垒、排除和限制公平竞争等的实质性清理尚未充分展开。多地人大开展的地方性法规清理，采取“谁主管、谁清理”的原则，或则“谁起草谁清理、谁实施谁清理”的原则。其结果是往往由执法主管部门组织实施，造成事实上“又当运动员又当裁判员”的局面，清理深度、实际效果遭受严重妨害。

　　 四、提升人大参与法规和文件清理实际效能的路径与建议

　　 法规和文件清理工作要发挥实效，离不开各级人大的有力主导、充分参与和有效监督。这需要对清理工作理念原则、工作路径方法和结果应用等加强顶层设计和优化完善，确保公平性与规范性，使其真正成为法治建设和经济社会发展的重要抓手。

　　 第一，在清理工作体系上，上级人大应加强对下级人大和政府清理工作的指导监督。一级人大不仅应着力做好本级法规和文件的清理工作，还应加大对政府清理规章、行政规范性文件工作的监督，以及对下级人大法规和文件清理工作的指导。同时，推动人大与政府联动清理。例如，甘肃省人大通过《甘肃省地方性法规动态清理办法》之后，甘肃省政府也出台了《甘肃省政府规章动态清理办法》，形成人大与政府协调联动的地方性法规、地方政府规章动态清理制度体系。其做法值得提炼总结，应在人大主导下，发挥各方优势，建立地方性法规、政府规章、行政规范性文件联动清理格局，形成清理合力。

　　 第二，人大参与清理工作在内容上，既应注意全面覆盖，更需瞄准重点领域重点问题。在全面性上，应注意清理的系统性和联动性，避免出现顾此失彼、“按下葫芦浮起瓢”。应将各类、各种形式的法规规章、文件通知包括在内，还应将与企业密切相关的各类行政事业性收费依据、政府采购规则、禁限目录等纳入，由此，实现清理对象的真正全覆盖。在瞄准重点方面，应注意增强清理的全面、彻底和深入。人大出台的法规自不待言，其作出的重大事项决议、决定，也应纳入清理范围[2]。特别是应关注虽未对外公布但事实上作为行政审批服务管理依据的“口袋政策”，一些“内部掌握尺度”的潜规则甚至被定密的规则，名为请示、报告、计划、会议纪要、行政机关内部考核标准但客观上对资本准入和市场经营有实际影响的，招投标公告、政府采购协议中可能存在的不平等条款，等等。比如，有的地方将人均执法量作为考核指标，导致基层执法机关不得不为凑数而干扰正常市场经营；有的地方通过通告、公告等形式，进行一刀切式的简单粗暴管理的做法。人大应立足其权力机关之定位，将其全部纳入清理之列一网打尽。

　　 第三，在清理导向上，既要注重已经暴露的问题，也要适当考虑前瞻性。一方面，清理工作需牢牢坚持问题导向，突出实践中问题的破解克服。对于法规和文件已经暴露的缺失，应当通过修改、废止予以消除。另一方面，还应充分考虑清理工作的前瞻性，为新质生产力、新业态、新型经营模式“松绑”，消除其发展障碍。广东省中山市等地将妨碍创新的条条框框、自我束缚的陈规陋习，作为清理重点。比如，民用航天发射等领域的一些新型市场活动，仍存在部门间推诿、审批无门的问题。这些未来产业、新兴科技应用的政府治理，已有管理规定存在刻舟求剑之虞。对此，地方人大应注意通过参与清理工作，推动产业的健康可持续发展。

　　 第四，在清理节奏上，既要有计划有步骤的专项清理，也要动态持续常态化清理。在特定法律、重大政策出台后的专项清理，已受到各级政府普遍重视。在动态清理方面，还存在较多薄弱环节。在专项清理之后，制度贯彻落实中仍会暴露一些问题，需要持续关注，加强源头治理。要积极开展清理回头看工作，进行再监督、再清查，避免假清理、打折扣、搞变通等问题。比如，变相审批的问题，已经受到中央多年关注，从2001年起即三令五申，通过行政法规、规范性文件等形式多次要求，不得对决定取消的项目搞变相审批。防止以备案的名义变相审批，防止出现以备案、核准等名义进行变相审批，禁止变相审批，整理各类变相审批、严防变相审批、清理各类变相审批等要求在中央文件中屡屡出现，但实践中依然屡禁不绝。为此，对这类反复性问题保持高压态势，使其成为人大监督清理工作的重点任务。

　　 第五，在目标定位上，既要考虑文本导向消除形式问题，更要发挥监督功能破解实质难题。近年来，各地法规和文件清理已取得显著成效，外在的肉眼可见的问题基本消失，除个别地区、个别领域外，法规和文件所存在问题日渐隐蔽。虽然地方性法规、规章和政策文件直接违反法律要求、违反法定权限的情况仍偶有发生，但已不再是主要矛盾。今后，清理工作要紧密围绕大局，聚焦营商环境优化的关键性问题。法规和文件可能存在与上位法不衔接、不配套，与改革精神不适应的情况，应作为清理工作的重点。比如，一些地方把统计部门作为完成当地经济社会发展目标的责任单位，要求调查对象按照指定数值或数值区间填写这些“潜规则”问题，四川省梓潼县出台专门文件予以清理。对于企业群众反映强烈的机制运行不顺畅、审批互为前置等阻碍资本准入、市场运行的“拦路虎”“绊脚石”，应当在个案基础上予以系统破解。一些实施细则、配套规定表面上看起来并无问题，但运行中妨碍到市场创新。比如，一些地方在食品销售、餐饮服务方面以大型超市、小型超市、大型饭店、饮品店设置二级目录许可项目，这在传统行业分类下实施基本顺畅。但近年来，混合型经营越来越常见，传统许可分类既不利于识别和重点监控风险较高和风控难度较大的经营行为，也脱离实际，不利于市场创新，满足消费者多元需求。对于此类问题，各级人大也应给予足够关注。

　　 第六，在清理方式上，既要制定机关守土有责，更要加强人大主导监督，以联动贯通共享。清理工作应本着“谁制定、谁清理”的理念，明确制定主体的清理职责。制定机关应开门清理，将群众意见建议作为重要线索来源，广泛征求市场主体、商会协会、办事群众各方意见。更应注意到，近年来，立法、重大行政决策、规范性文件征求公众意见程序和流程日渐完善，但征集各方意见处理情况却时常不尽如人意，甚至无人问津。对此，要加强对清理工作的组织领导。在主体上发挥好人大、政协的监督功能，在内容上充分注意执法服务、信息共享、巡视督察、监督救济等方面所折射、所反映的问题。比如，对于在司法审判、行政复议中，反复引起争议的文件和条款，无论是否被最终认定为合法，均需重点关注；政策文件所依据的法律、法规和上级文件修改、废止的，应当及时启动联动修改。

　　 最后，在结果应用上，向社会全面公开，并推动后续立改废工作以固化成果。清理工作告一段落之后，结果应当向社会公布。对于企业群众意见的采纳情况及理由，应当一并向社会公布。清理工作所取得实效，应固化为法律法规的修改和政策层面改革。比如，通过清理显示，对于能实行告知承诺制的，应当尽快纳入告知承诺制，而不再按照传统审批方式解决。对于涉及条线问题本级政府、本部门无法解决的，则及时提交有权处置机关或通过跨部门联动予以处置。总之，对于清理发现的问题、隐患必须聚焦重视，全面彻底消除，做到“应废尽废”“应改尽改”。

　　参考文献

　　[1]冯玉军.推进法律清理 提升立法质效[J]，前线，2024（3）.

　　[2]吴晓旭、堵仁展.人大及其常委会重大事项决定权地方立法研究：以30部省级地方性法规为例[J]，人大研究，2023（10）.