日本太空安全政策与太空军力建设评析

　　何奇松 / 华东政法大学政府管理学院教授

　　【内容提要】日本太空安全政策历经多次调整，逐步突破太空只限于和平、非军事目的的禁令，后又与美国深度捆绑，将日美同盟集体自卫权扩大到太空领域，日本太空技术军事化、武器化日趋明显。在推进太空安全政策转变进程中，日本巧妙地运用寓军于民、诿罪于人的策略，并与所谓“志同道合”的盟友进行合作。日本调整太空安全政策，旨在谋求政治大国地位、巩固和提升日美同盟关系、扩大国际太空话语权。伴随太空安全政策的加快实施，日本在太空技术、太空军力建设、反太空能力等方面取得大幅提升。日本太空安全政策具有明显的军事化色彩，会对亚太地区局势及太空治理带来深远负面影响。

　　【关键词】日本 太空安全 太空技术 日美同盟 太空武器化

　　2023年6月，日本政府在《太空安全倡议》中提出对太空安全的“新”界定，明确既要使用太空系统为国家安全、经济繁荣等作出贡献，又要采取包括军事手段在内的措施保障太空系统安全，即在保障太空系统安全的同时让其为国家安全服务。[1]这意味着日本太空安全政策的重大转变：从最初将太空技术用于和平、非军事目的，到允许太空技术为自卫队提供通信等服务，再到允许太空技术为国家安全服务，如运用太空技术提升自卫队作战能力，直至允许提升太空作战能力以保卫太空系统安全。日本太空安全政策转变的实质是与美国进行深度捆绑，谋求政治大国地位，追求日美同盟下的平等关系。日本在加大对太空技术投资、组建太空军的同时，于2023年1月与美国共同宣布将日美同盟的集体自卫权条款扩大到太空，向外界宣示日美将共同进行太空联合作战。在可预见的将来，日本会进一步强化太空系统与军力建设，并与美国等盟友进一步加强合作，促进太空系统的互操作性、兼容性与协同作战。

　　日本太空安全政策演进

　　日本早在1955年就开始谋划向太空进军。经过几十年的发展，日本已成为世界一流太空强国。伴随着日本太空技术与工业的发展，日本太空安全政策发生了几次较为显著的变化。具体体现在以下几个方面。

　　第一，太空技术从“非军事”的“和平”应用到军事应用。在日本太空技术与工业获得较快发展之际，1969年日本国会基于《宪法》第9条和平主义原则通过了一项决议（下称“1969年决议”），即限制日本火箭与卫星只能用于“非军事”性质的“和平目的”，并禁止日本自卫队研究与开发卫星。这一决议有别于美苏等国把“和平”理解为“非侵略”的观点，也就是日本只能将太空用于科学、民事，促进科学与人类福祉，且参与国际合作也只能为上述目标服务。彼时卫星技术广泛应用于军事领域，为军队提供通信等，在美国及其盟国开展军事行动时表现得尤为明显。为此，日本自卫队也要求国会准许其购买军事通信服务。1985年，日本国会同意拨款给日本自卫队购买终端设备，接收美国商业、民事卫星服务，但是依然限制自卫队研发卫星技术。[2]这是日本首次改变“1969年决议”，迈出了太空军事化的第一步。为了探测、跟踪甚至拦截东北亚的导弹，日本开始研发、部署“信息收集卫星”（IGS）与反导系统。自2003年起，日本发射了多颗“信息收集卫星”，并在2007年试射了与美国联合研制的标准-3（SM-3）导弹，成功摧毁了模拟的来袭导弹。日本政府宣称，“与防御来袭导弹相比，导弹防御可能在技术上更适合作为一种反卫星武器”。[3]此后，日本政府在多地和军舰上部署多种导弹防御系统。这是日本政府将太空武器化的重要一步。

　　第二，突破限制推动太空技术军事应用合法化。2008年日本政府颁布并执行《宇宙基本法》，其中关于“日本须采取必要措施对太空进行开发和利用，促进国家安全与国际和平”的规定，将其太空安全政策合法化，从而在法律层面彻底突破了“1969年决议”。2018年，日本政府又在此基础上对其太空安全政策进行了一次重大调整，当年出台的《防卫计划大纲》提出“跨领域作战”（Multi-domain）概念，将太空定位为与网络和电磁频谱并列的新领域，与传统的海陆空领域并驾齐驱。同时，2018年《防卫计划大纲》指出，在面临危机和冲突之际，日本在确保自身对太空持续利用之外，也要阻碍对手利用太空，确保自卫队实现无缝隙跨领域作战。[4]这是日本太空安全政策发生重大转变的先声。

　　第三，以国家安全为借口提升太空作战能力，完成攻防“转型”。2022年被视为日本“国防定位的转折点”，日本政府当年公布的《国家安全战略》《国防战略》《国防建设计划》三份文件都强调太空技术在国防和国家安全中的应用，与过去的政策相比发生了明显变化。[5]其中，2022年《国家安全战略》首次将太空安全单独列为一节，将太空与外交、国防、经济安全并列为国家安全政策领域；强调自卫队须安全、可靠地使用太空技术，并将太空、网络空间和电磁能力整合到陆海空军力中。[6] 2022年《国防战略》强调将太空系统融入提升军力建设之中，进而增强太空攻防作战能力，即不仅要增强太空领域感知(SDA)能力——识别他国太空意图、在轨操作与能力，而且要拥有破坏或瘫痪对手太空系统的能力。[7]2022年《国防建设计划》要求将太空能力作为提升跨领域行动的工具，并计划在2027年将航空自卫队更名为航空宇宙自卫队。[8]总之，三份文件均突出将太空作为国家安全不可分割的重要组成部分，日本致力于将太空进一步整合进国防系统架构中，既要保障太空系统为国家安全服务，又要提升太空攻防作战能力，保卫太空系统安全。

　　2023年6月，日本政府发布《太空安全倡议》将上述三个文件系统化与具体化，将太空安全界定为两个方面，一是来自太空的安全（Security from Space），即使用太空系统保护国家安全；二是在太空的安全（Security in Space），即防御和保护日本经济社会不可或缺的太空系统，以抵御不断扩大的太空威胁和风险。实现上述两个目标的途径包括：大幅扩展太空系统的安全用途，确保太空的安全与稳定，以及培育和发展安全良性循环的太空工业基础。同时，《太空安全倡议》还将太空能力分为如下几个领域：定位、导航和授时，情报，通信，导弹防御，太空领域感知，太空运输系统以及在轨系统（天基反太空能力）等。基于太空能力的划分，该倡议提出要提升火箭运载能力、军事支援卫星能力、太空态势感知（SSA）与太空领域感知能力，以及天基反太空能力与直升式反导能力（导弹防御）。简言之，日本企图以国家安全为名提升太空攻防能力、丰富作战手段，从而拥有强大的太空战力，以确保太空系统安全并依靠其为国家安全服务。2023年，日本政府出台第5版《宇宙基本计划》，对如何实施《太空安全倡议》进行了细化，并称这是日本的“太空转型”。[9]

　　日本太空安全政策的特点

　　纵观日本太空安全政策的演变，日本总是巧妙地利用太空技术发展趋势与国际局势，转移国际社会对日本太空意图的关注，同时推进价值观外交，与盟国进行合作。

　　首先，寓军于民，将太空安全隐藏在民事、商业太空发展之中。太空技术无疑是军民两用技术，2008年之前日本政府借助“和平宪法”以暗度陈仓的方式发展太空安全技术。例如，从20世纪70年代起，日本在减灾防灾领域的太空遥感技术以及地球观察技术方面取得进展，在1979年前后开始了海洋观测卫星MOS-1号和地球资源卫星JERS-1的预研工作。前者由日本宇宙开发事业团(NADSA)负责研制，于1987年成功发射；后者由日本通商产业省和宇宙开发事业团共同负责开发并于1992年成功发射。1998年，日本以应对邻国试射弹道导弹“威胁”国家安全为借口发展侦察卫星技术，仅用时5年就将配备“信息收集卫星”系统的光学1号和雷达1号卫星发射升空，迅速将民用遥感技术转化为军用成像侦察技术。2008年之后，日本颁布法律允许利用太空技术为国家安全服务，从而便利了防卫省、自卫队与日本太空探索机构（JAXA）发展太空军事技术。但与此同时，日本并未放弃寓军于民的策略，利用太空探索机构和一些太空技术公司发展太空民用技术，以间接促进太空军事技术发展。[10]事实上，日本通过研发太空资源开采与在轨服务等民用太空技术，为发展或验证天基反太空能力做足了准备。例如，太空碎片清除技术就可以作为反太空武器技术，还有其他一些反卫星技术也是日本在民用、商用的基础上发展起来的。

　　其次，诿罪于人，借助所谓外部“威胁”谋求发展太空军事技术的法理依据。日本不断通过采用“受害者”身份叙事把责任推给他国，以谋求自身太空安全政策的合法性。一是以受到邻国导弹威胁进行叙事，以维护国家安全为借口，开启太空技术军事应用进程，为其太空武器化奠定基础。二是以本国在轨卫星受到太空碎片威胁为借口，为发展具有反太空能力的太空碎片清除技术谋求正当性，转移世界对日本部署军民两用太空技术的关注，并缓解世界对日本军方不断强化太空军力的担忧。日本试图通过这种叙事方式，淡化和遮掩日本发展太空军力给世界太空安全造成的威胁，谋求将军事应用太空技术“正常化”。[11]三是借口太空资产受到反太空能力/武器威胁，为发展太空攻防技术“正名”，试图让国际社会认为日本发展太空武器是为了“自卫”。值得注意的是，日本利用这种叙事方式，一方面把自己描绘成“受害者”，另一方面把自己包装为和平利用太空的“维护者”，即在维护自身安全的基础上，向世界展示“和平”利用太空技术，“助力”太空可持续利用，而其大力发展的太空攻防技术是为了“保护”全球太空资产安全，以促进太空安全与和平利用。概言之，日本试图以层层递进的叙事方式，消解世界对其太空军事化、武器化政策的担忧。

　　再次，如影随形，与美国深度捆绑。日本的太空安全政策与美国的相关政策紧密相连，因此强化日美同盟关系对日本发展太空军事技术至关重要。有鉴于此，与美国合作是日本太空（安全）战略不可或缺的一部分。同样，对于美国而言，扩大和深化与盟伴的合作以维护其太空霸权或延缓太空霸权衰落，一直是历届美国政府太空政策的主要目标之一。美国认为，这种合作关系是其竞争对手永远无法匹敌的非对称优势。在此背景下，日美两国不断深化太空军事化合作，从最初的导弹防御、军事侦察卫星到太空态势感知技术合作，再到日本卫星携带美国军用设备、日本参与美国太空军发起的多个太空演习，进而到2023年日美联合宣布将《日美安保条约》规定的集体自卫权引入太空领域。为将合作发展太空军事技术合理化与合法化，日美两国还在所谓太空“威胁”叙事方面做文章，不断夸大所谓邻国发展太空技术的“威胁”，制造新的“太空威胁论”。

　　最后，呼朋引类，推行价值观外交并构筑 “小院高墙”。日本在将与美国的太空军事合作作为其太空安全政策基石的同时，也一直强调与其他“志同道合”的国家进行太空合作，构筑所谓“太空安全同盟”。除强化与韩国、澳大利亚、印度等国的太空军事合作外，日本还希望在小多边平台中构建太空安全机制，以应对所谓邻国“威胁”。2023年与2024年日美韩三国首脑峰会发表的联合声明称，三国将致力于太空领域合作，共同构建导弹防御系统，打造导弹预警信息共享机制。在四方安全对话（QUAD）机制下，日本与美印澳三国联手推进太空商业合作与太空态势感知等技术发展，并于2021年组建太空合作工作组推进相关工作。美英澳联盟（AUKUS）认为日本可以为该联盟第二支柱即先机防务能力作出贡献，不排除未来三国将日本纳入其中，譬如日本先进的太空技术可以助力该联盟正在推进的旨在增强海洋侦察能力的深空雷达项目发展。同时，日本积极推进与欧盟、北约的太空安全合作。例如，2024年3月，日本派自卫队参与北约举行的旨在针对如何确认并处理卫星被干扰的AsterX 24联合太空演习。同年11月，日本与欧盟签署安全与防务合作协议，致力于开展太空、网络等领域合作，此前双方已经就通过卫星技术实现弹性、互联互通和安全基础设施系统（IRIS2），导航定位系统和地球观测系统等进行讨论，磋商数据的互操作性。总体而言，日本与盟友的太空合作仍是美国维护太空霸权的棋子与工具。

　　日本太空安全政策的战略意图

　　日本推行太空安全政策的战略目标具有明确的指向性，即以太空军力建设提升政治大国地位，以太空技术合作改变同盟内部角色，以太空合作倡议谋求国际话语权。

　　首先，日本希望借助太空军事实力的提升，促进其政治大国目标的实现。尽管日本在二战结束后获得长足发展，并在一段时间内成为世界第二大经济体，但是日本仍然不是“正常”大国。对此，日本政治精英普遍存在“挫折感”。事实上，具有全球影响力的国家都是集政治、经济与军事优势于一体，于是日本决心通过军力建设与军事战略转型提升政治大国地位。在军事战略上，日本致力于将自卫队打造为一支联合机动的跨域防卫力量，由“专守防御”转为“积极防御”，并在“集体自卫权”引导下，由“本土防御”转向海外；在与之相匹配的军力发展与转型中，太空实力与网络实力成为跨域防卫力量的重点发展领域，且太空技术是促进太空军力发展与军事战略转型的“赋能器”。日本逐步改变太空安全政策，并决心推进《太空安全倡议》。为此，日本计划在2023—2033年期间投资1万亿日元（约合66亿美元）用于发展太空工业，并在2023—2028年投资1万亿日元用于发展太空安全技术。日本自卫队迈出本土防区、走向海外，多次单独或与美国等盟国一道参与海外活动，也助长了日本谋求发展军事力量乃至成为联合国安理会常任理事国的野心。随着太空军实力的增强，日本开始追求日美平等同盟，并要求白宫交出部分亚太军权，[12]这在某种意义上体现出日本政治野心的膨胀。

　　其次，借助打造太空安全，深化日美同盟。《日美安保条约》是日美同盟的基石。该条约确立了美国保护日本的义务与责任。但是，从同盟关系来讲，日本也需要向同盟作出“贡献”，维持日美同盟。日本借助太空安全政策，发展太空实力并以此带动海陆空自卫队战力提升，本身就是为同盟作出“贡献”的表现。自2008年《宇宙基本法》颁布以来，在涉及太空官方文件中，日本不断强调与美国进行太空合作，助力日美同盟的巩固与提升。一是打造两国太空系统的兼容性与互操作性，在卫星系统、通信波段、核心技术等方面展开广泛合作，实现两国信息无缝链接；二是两国共享太空态势感知与太空领域感知数据，不仅要能确定太空物体的位置，而且还要能探测他国卫星的行为与意图，力争对太空监视做到一览无遗；三是两国太空军深度融合，如美太空军邀请日本参加太空战演习、成为联合太空作战中心（CSpOC）的成员；日美互派太空军联络官等，加强两国协调作战能力。

　　因此，在防务责任分担上，日本通过发展太空军力等，由“美主日辅”转变为“协同一体”，[13]这既减轻了美军负担，又为日美同盟作出了贡献。石破茂竞选自民党总裁之前，抛出拼凑与领导“亚洲版北约”的构想，就是在防务责任上与美国“协同一体”的表现。2023年，日美共同宣布将集体自卫权扩大到太空领域，这是美国对日本发展太空技术与军力的首肯。而此前只有美国主导的北约才有这样的政策宣示：如果潜在对手利用太空技术优势对成员国发起攻击，在个案的基础上北约决定是否援引集体自卫权。

　　再次，谋划与增强国际太空规则话语权。日本较早地参与了太空规则的制定，在1958年联合国成立外层空间特别委员会（1959年改为联合国外层空间和平利用委员会）之时，日本就是该委员会的创始国之一。冷战结束后，日本也想借助太空实力的增强为本国发声，提升日本在国际太空治理上的话语权。这是日本政府太空（安全）战略的一个重要方面。从2013年的第一版《宇宙基本计划》起，日本政府在《国家安全战略》《太空安全倡议》等文件中都主张推进国际太空规则的制定，而且视其为实现太空安全的重要保障。

　　日本不仅赞同与支持盟友提出的一些倡议，也提出一些竞争性的倡议，如太空交通管理规则（STM）。[14]为推进本国倡议成为国际规范，2021年日本在其主导成立的亚太地区航天机构论坛（APRSAF）中设立太空政策与法律工作组(SPLWG)，旨在加强太空政策和法律方面的能力建设。这为日本提供了一个领导和塑造太空领域志同道合的外交共同体的机会，有助于其在推进太空规则制定中发挥影响力。

　　日本太空军力建设进展及前景

　　日本在有目的、巧妙地推进太空安全政策过程中，实现了太空军力与战力尤其是反太空作战能力的提升。

　　第一，太空军军力迅速增强。根据2018年《防卫计划大纲》，日本计划在航空自卫队下组建一支太空部队，平时能全天候监视太空，战时能保证太空优势。2020年5月，日本航空自卫队组建宇宙作战队。2022年3月，日本在此基础上组建“宇宙作战群”，除了最初的宇宙作战队外，下辖新组建的“群指挥部”、宇宙作战指挥中心作战部与第2宇宙作战队。2023年3月，上述两个宇宙作战队改为第1宇宙作战队与第2宇宙作战队，并再次组建太空系统管理中队新单元。第1宇宙作战队负责太空态势感知，第2宇宙作战队负责卫星电磁干扰探测，太空系统管理中队负责太空态势感知系统的维护。上述各单位总人数大约为120名。[15]按照计划，2027年航空自卫队将改组为“航空宇宙自卫队”。

　　第二，军事卫星技术取得长足发展。军事卫星主要包括军事通信卫星、遥感卫星、导航卫星。目前，日本在轨卫星100多颗。2016年和2018年，日本陆续发射了2颗军事通信卫星“煌”（Karameki），加上2024年11月发射的最新一颗“煌”，日本已拥有3颗军事通信卫星。该卫星采用美军通用的“X波段”，可实现通信的高速化和大容量化。现今日本正在研制新一代通信卫星，并携带侦察设备，让通信卫星“身兼两职”，同时承担侦察卫星的功能。 2023年日本自卫队接入“星链”卫星，极大地提高了日本中高轨卫星通信能力。就定位导航卫星而言，日本最初将定位导航卫星“准天顶卫星系统”（QZSS）设定为区域导航定位卫星系统，计划部署3颗卫星，可增强美国全球定位系统（GPS）在日本与东亚的定位精度。2018年日本正式运营由4颗卫星组成的导航系统。2023年5月日本决定将该系统由4颗卫星增加到11颗，使其成为独立于美国GPS的定位导航系统。就侦察卫星而言，自卫队可使用的卫星包括信息收集卫星，对地观测卫星（ALOS）、“新系统架构先进观测卫星”（ASNARO）和“灰鹤”（GRUS）对地观测小卫星。这些卫星包括雷达卫星、光学卫星，分辨率极高，达到世界先进水平，可以全天时、全天候对特定地区（包括海洋）实施侦察。

　　第三，太空态势感知与太空领域感知能力稳步提升。早在2013年日本便与美国达成共享太空感知数据的协议。《太空安全倡议》等文件指出，日本不仅要发展确定太空物体位置的太空态势感知能力，还要加强和提升太空领域感知能力，即确定太空物体的在轨操作及其意图并探测其能力。目前，日本侧重改善地基太空态势感知能力，“美星太空护卫中心”（BSGC）和“上斋原太空护卫中心”（KSGC）两个地基中心主要使用雷达与光学探测太空物体位置。2019年日美达成协议，日本准天顶卫星系统将搭载美国2个军事载荷。2024年12月日本一颗导航卫星已携带其中的1个美军载荷进入预定轨道。日本还计划在2026年发射第一颗太空领域感知卫星。加上前述的日本新一代通信卫星携带侦察设备，上述努力都是日本提升太空领域感知能力的举措。

　　第四，反太空能力初具规模。除了拥有直升式反卫星系统外，日本在太空碎片清除、在轨服务、小行星探测方面的技术和试验显示其拥有相当的天基反卫星能力。2019年4月，日本在距离3亿公里的地面遥控“隼鸟”2号（Hayabusa-2）对小行星“龙宫”（Ryugu）进行了精准爆炸取样。这表明日本拥有对任何轨道的卫星都可以精准实施破坏性攻击的能力。进入21世纪以来，日本已经试验成功或正在改进诸如“生命末期服务”（ELSA）与“商业清除碎片示范”（CRD2）、“太空碎片微型清除器”（SDMR）、主动碎片清除卫星（ADRAS-J）等太空碎片清除技术；日本在轨服务技术“在轨生命延续”（LEXI），都具有反卫星能力（武器）的潜能。当然，日本还具有电磁波、电子战、网络反太空等能力。

　　总之，日本以“切香肠”的方式逐步改变太空安全政策，大力推进太空军事化与武器化，昭示其希望通过增强军事实力、推进军事战略转型以提升政治大国地位的诉求。未来，日本将进一步加大太空军力建设，与美国太空军进行深度合作，强化日美同盟关系。这将给东北亚地区乃至世界带来更多不稳定性和不确定性。日本推进太空武器化的做法很可能加剧东北亚甚至整个亚太地区的太空军备竞赛，极大增加太空治理的难度，对世界太空格局产生深远负面影响。

　　本文是国家社科基金重大项目“新时代强化太空安全保障体系建设研究”（项目批准号：23&ZD137）的阶段性成果

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　　[1] “Space Security Initiative,” June 2023, https://www8.cao.go.jp/space/english/anpo/kaitei_fy05/enganpo_fy05.pdf.

　　[2] Maeda Sawako, “Transformation of Japanese Space Policy: From the ‘Peaceful Use of Space’ to ‘the Basic Law on Space’,” November 2, 2009, https://apjjf.org/maeda-sawako/3243/article.

　　[3] 琼·约翰逊-弗里泽著，叶海林等译：《空间战争》，北京：国际文化出版公司，2008 年版，第 114 页。

　　[4] “National Defense Program Guidelines for FY 2019 and beyond,” December 2018, https://warp.da.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/11591426/www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/2019/pdf/20181218_e.pdf.

　　[5] Kari A. Bingen & Makena Young, “From Earth to Uchū：The Evolution of Japan’s Space Security Policy and a Blueprint for Strengthening the U.S.-Japan Space Security Partnership,” August 2024, http://aerospace.csis.org/wp-content/uploads/2024/08/240823_Bingen_Earth_Uchu-min.pdf.

　　[6] “National Security Strategy of Japan,” December 2022, https://www.cas.go.jp/jp/siryou/221216anzenhoshou/nss-e.pdf.

　　[7] 同[6]。

　　[8] “Defense Buildup Program,” December 16, 2022, https://www.mod.go.jp/j/policy/agenda/guideline/plan/pdf/program_en.pdf.

　　[9] 内閣府「宇宙基本計画」、令和5年6月13日、5頁，https://www8.cao.go.jp/space/plan/plan2/kaitei_fy05/honbun_fy05.pdf。

　　[10] Saadia M. Pekkanen & Paul Kallender-Umezu, In Defense of Japan: From the Market to Military in Space Policy, Stanford, Calif.: Stanford University Press, 2010, pp.130-172.

　　[11] Saadia M. Pekkanen, “Space and the US-Japan Alliance: reflections on Japan’s Geopolitical and Geoeconomic Strategy,” Japanese Journal of Political Science, Vol.24, No.1, pp.69-71.

　　[12]卓南生：《从日美同盟论系谱看石破茂安保观》，联合早报网，2024年11月22日，https://www.zaobao.com/forum/views/story20241122-5382429。

　　[13]栗硕:《日本“专守防卫” 方针虚化演变研究》，载《日本学刊》2024年第4期，第152-153页。

　　[14]日本倡议的太空交通管理规则及举措，参见日本内阁官网：https://www8.cao.go.jp/space/english/stm/index.html。

　　[15]防 衛 省「山口県山陽小野田市における宇宙状況監視レーダー設置について」、令 和 三 年 十 二 月、5頁。