民生改革如何落地

　　放开“单独”二胎、废除劳教制度、延迟退休等民生话题成为十八届三中全会后讨论最为广泛的改革领域。然而，真正的改革还需等待政策修订后方可落实。

　　2013年11月12日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）正式公布。《决定》的六十条中，有五十五条涉及重大改革任务。正因如此，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民将之称为“全面改革六十条”。

　　《决定》公布次日，放开“单独”二胎、废除劳教制度、延迟退休等民生话题占据媒体头条，成为《决定》中讨论最为广泛的改革领域。然而，真正的改革还需等待政策修订后方可落实。

　　普遍二胎为时过早

　　今年以来，关于“单独”（一方是独生子女的夫妇）二胎政策即将实施的消息不胫而走，但直到11月15日《决定》正式公布之后，靴子才终于落地。

　　1980年下发的《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》对我国计划生育政策产生了决定性的影响，其中提到：“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。因此，劳动力不足的问题可以不必担心。”

　　33年后，卫生和计划生育委员会副主任王培安在新闻发布会上公布了国家放开单独二胎的主要原因，其中劳动力问题被放在了首位。

　　“从1980年提倡一对夫妇生育一个孩子，到1988年农村‘一孩半’政策，再到‘单独’两孩，计划生育政策是在长期实践中逐渐完善的。”王培安表示，“单独”二胎新政只是调整完善生育政策的一项重大举措，最终目的是促进人口长期均衡发展。

　　根据第六次全国人口普查数据推算，目前实行一孩政策、一孩半政策、两孩政策、三孩及以上政策的人口分别占全国人口总数的37.5%、52.8%、5.8%和3.8%。

　　据卫计委专家委员会委员、中国人民大学人口学院教授翟振武介绍，“单独”二胎政策全面落实后，在全国范围内，将影响1500万至2000万人，他们是一方为独生子女且已育有一个孩子的育龄夫妻。根据卫计委前期开展的生育意愿调研，这些育龄夫妻中约有50%—60%愿意生育第二个孩子。

　　长期以来，针对“单独”二胎的争议一直存在。反对派担忧政策闸门一旦放开，将对我国粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来巨大压力。

　　王培安表示，我国粮食安全以及基本公共服务资源配置规划，均是以2020年总人口14.3亿人、2033年前后总人口峰值15亿左右为基数制定的。据预测，政策调整后，全国每年出生人口不会有大的增加，到2020年总人口数将明显低于14.3亿，峰值总人口数也将大大低于15亿。

　　另外，实施“单独”二胎政策后，近几年出生人口将有所增加，但仅相当于2000年前后的出生人口规模。“我们可以有把握地说，启动实施‘单独’两孩政策不会给粮食安全以及卫生、教育、就业等基本公共服务带来大的压力。”王培安说。

　　据一位曾参与课题研究的专家回忆，此前针对我国目前的总和生育率水平，曾有过不同的测算结果。一些学者认为，我国的总和生育率已低至1.18，并据此呼吁完全放开二胎。然而经过国内外多个研究团队的测算比对分析，最终确认我国总和生育率目前为1.5—1.6左右。基于这一数据，“普遍两孩”还遥遥无期。

　　卫计委此前曾表示，大量研究论证，如果现阶段实施普遍两孩政策，短期内将引起出生人口大幅波动，出现较严重的出生堆积，给各项基本公共服务带来很大的压力。

　　如何渐进式延迟退休？

　　研究制定渐进式延迟退休年龄政策，是《决定》中另一项和劳动力有关的改革。

　　“以前提‘研究’，这次明确为‘研究制定’，体现了改革的决心，意味着延迟退休进入到实质操作层面。”中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文表示，从世界范围来看，延迟退休有两种策略：一是弹性（柔性）延迟领取养老金年龄，二是渐进式延迟退休年龄。两者的主要区别为：前者秉承自愿原则，后者则不然。

　　11月20日下午，在国务院新闻办关于十八届三中全会精神及《决定》内容举行的吹风会上，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民分析了延迟退休的背景：“从去年开始，中国劳动力总量已经进入到净减少阶段，按照国家统计局的数据，减少了345万。我们老龄化的程度在逐步强化，妇女总和生育率已经降到很低的程度。人口政策的调整和退休政策的调整，在这种大趋势下是必然的。”

　　相较于官方解释，民间有声音认为，推行延迟退休的最主要原因是国家养老金缺口较大。

　　中国社会科学院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》显示，中国城镇基础养老保险个人账户空账额继2007年突破万亿元大关后，2011年突破2万亿元大关，达2.22万亿元。2011年，全国养老金结余4130亿元，但在剔除高达2200亿元的财政补贴和补缴的1500亿元后，当年收支余额仅为300亿元。再剔除预缴的以及清除的历史债务，2011年养老金结余几乎为零。

　　在此背景下，郑秉文通过计算提出，我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。

　　首都经济贸易大学劳动经济学院副院长朱俊生表示，从人口老龄化的角度来说，提出延迟退休是对的，但需要警惕把延迟退休作为弥补养老金缺口的做法。他认为，目前出现养老金缺口问题，主要原因是政府的转轨成本较高。就此问题，《决定》指出，可以通过国有资产划拨、提高国有资产收益上缴比例等方法来解决。关键是要政府承担责任，提高基金的保值增值。

　　除养老金缺口外，也有人担心延迟退休可能会带来更大的就业压力。《决定》公布后，有媒体分析认为，延长退休年龄带来的最大负面影响就是对年轻人的就业冲击。目前，我国每年需要安排的就业人员在2400万人左右，而每年真正能够实现就业的仅为1000万人左右。统计显示，每年离退休人员达600万至700万人，延迟退休年龄可能会使600万至700万适龄就业人员面临失业。

　　尽管存在多方质疑，但延迟退休方案已经明确，如何“渐进式”实施成了新的关注焦点。今年以来，人力资源和社会保障部召集了中国社科院、人民大学、清华大学、武汉大学等多个专家团队，参与制定了多套改革备选方案。清华大学提出的养老体制改革方案率先公开。

　　清华方案提出：第一，从2015年开始，1965年出生的女性职工和居民应当推迟1年领取养老金，1966年出生的推迟2年，以此类推，到2030年实现女性65岁领取养老金。第二，从2020年开始，1960年出生的男性职工和居民推迟6个月领取养老金，以此类推，到2030年实现男性职工和居民65岁领取养老金。

　　对于清华方案，国家发展和改革委员会社会发展研究所所长杨宜勇认为其太过激进，应该采取“小步慢走”的方式，“每年增加一个月或者两个月，也就是从今年开始，退休年龄是60岁的加一个月……这样温和地延长。”

　　朱俊生认为，日本和美国虽然只是延长了三四年的退休年龄，却用了三四十年的时间过渡，“时间越长，给大家调整的空间越大。”

　　杨伟民表示：“所谓‘渐进式’，我认为就是一年、几年地逐步提高，比如延迟几个月退休等方式，而不是断崖式的一下子发生很大变化，这也是国外很多国家共同的成熟经验。”

　　废除劳教之后

　　劳动教养成为一项法律制度，始于1957年8月，全国人大常委会批准《国务院关于劳动教养问题的决定》。十八届三中全会后，这项延用了57年的制度即将废止。

　　今年1月，全国政法工作会议提出2013年将推进劳教制度改革。中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在会议上表示，中央报请全国人大常委会批准后，将于今年停止使用劳教制度。

　　此后，多省市迈出了废止劳教制度的脚步。从今年年初开始，广东、云南、山东、湖南等省市陆续停止了全部或部分劳教审批。据司法部司法研究所原所长王公义透露，目前全国劳教所里收押的大部分是吸毒人员，总数近20万人，而劳教人员只剩下两三万人。

　　北京大学法学院副院长、著名法学专家王锡锌日前表示，废止劳教制度是党中央的决定，从法律程序来说，现行的劳动教养制度主要是依据公安部的一些办法以及国务院批转的办法及决定，从这个意义来说，需要国务院来启动法规的废止程序。

　　他同时表示，虽然法规的废、改、立需要按照各自的权限来进行，但也可以通过全国人大常委会一次性、一揽子决定，对现有的关于劳教的规定进行废止，这种做法更加统一、有效。

　　在新制度出台之前中央即决定废止劳教制度，其制度衔接问题引发社会关注。王锡锌表示，劳教制度废止后，需要相应的新的立法衔接。一般的违法行为，可以适用治安管理处罚法，进行行政处罚；严重违法行为构成犯罪的，则适用刑法来制裁。但两者之间可能存在一些空间，比如适用行政处罚手段力度不够，而用刑法制裁又过重，此时引入社会综合矫正体系则比较妥当。

　　有多位专家表示，劳教制度中的合理功能应在其它法律中予以保留。随着近年来劳教制度的逐步废除，尚未审议的《违法行为教育矫治法》被许多人看做是劳教制度之后更为人性化的接替方法。

　　也有人主张，将进入十二届全国人大常委会立法规划的《社区矫正法》作为劳教部分作用的衔接政策。对此，长期呼吁废除劳教制度的重庆大学法学院院长陈忠林在接受《民生周刊》记者采访时表示：“有人主张用社区矫正吸收劳教人员，但劳教制度的适用对象和社区矫正的适用对象是不同的。社区矫正的对象应该是触犯刑法后因为各种原因不在监狱里服刑的罪犯；而劳教应该被衔接的部分，则是在行政处罚和刑法制裁之间的空白地带。所以我认为，劳教中需要衔接的部分，应放在《违法行为教育矫治法》中。”

　　近年来，《违法行为教育矫治法》曾两次进入全国人大常委会立法计划，但此后均无下文。中南大学刑法研究所所长罗树志表示，《违法行为教育矫治法》草案早已完成，之所以两次都没有提交审议，难点在于教育矫治由谁来决定。

　　“差一点就提交审议了，但有一个关键问题没有达成共识，即教育矫治的决定权交给谁。当时大部分常委认为，应该走司法程序确定是否进行教育矫治，但公安部坚决反对将决定权交出。意见的不统一导致此法没能提交审议，无疾而终。”陈忠林对《民生周刊》记者表示。

　　在全国人大常委会10月底公布的五年立法规划里，并没有制定《违法行为教育矫治法》的安排。陈忠林表示，因为此次三中全会《决定》提到了“完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度”，因此不排除重启《违法行为教育矫治法》立法的可能。

　　□本刊记者 丁筱净

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