油气管网进入开放时刻

　　随着气源多元化及管网建设的逐步发展，对油气管网的改革和加强监督正当其时。

　　“经过这么多年的发展，我国的油气管网基本形成，到了考虑管网准入和改革的时候了。”说起传得纷纷扬扬的组建独立的国家油气管网公司，以及拆分现有管网的消息，中石油一位研究人士如是说。

　　组建国家油气管网公司的传言至今没有得到证实，国研中心一份研究报告建议按区域拆分管网公司的想法更加不切实际。但这一切都指向，随着气源多元化及管网建设的逐步发展，对油气管网的改革和加强监督正当其时。

　　或者说，现有的油气管网结构，已经在某种程度上阻碍了天然气消费的迅速发展。但同时，国内的油气管网建设里程远远不够，在多种因素的推动下，天然气消费量增长却非常迅速，给油气管网、储气和监管都带来了压力。

　　回应民间改革的声音，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，也提出要“完善主要由市场决定价格的机制，推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格”。

　　此外，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。

　　在国外，油气管网有的就被界定为公用事业，管输费由政府规定，网络型自然垄断受到政府的严格监管，并提供无歧视性的准入服务。

　　“我们的方向也是这样，能交给市场的就交给市场，政府部门做好监管就行。”国家能源局油气司副司长杨雷说。

　　多气源挑战

　　天然气在传统的石油开采中，并没有得到足够的重视。作为“伴生气”，很多时候就直接放空，或通过竖立在油田中高耸的俗称“火炬”的高塔燃烧掉，成为油田的一个标志性建筑。

　　“伴生气”曾经促成很多先知先觉的民营企业的发展，譬如新疆广汇，最初就是利用塔里木油田廉价的“伴生气”加工液化天然气（LNG），运到内地赚取差价，进而在天然气领域获得先机。

　　直到1998年，中国才形成一批大中型气田。2000年之前，国内并没有成型的天然气输送管道，2000年2月，国务院批准实施西气东输项目，开始建设国内第一条天然气长输管道。

　　2004年，西气东输一线建成投产。如今，我国初步形成新疆塔里木和吐哈、青海油田、川渝气区、长庆盆地等为主的天然气主产区。管网建设逐步形成西气东输、北气南下、海气登陆的格局，中缅油气管道今年通气，西气东输已经开始建设三线，俄罗斯的输气管道也将建设。

　　到2011年底，中国天然气管网长度达6万公里，其中长输管道4.5万公里。到2012年底，天然气管网达到6.7万公里，其中80%由中石油修建和运营，包括西气东输管道，陕京线、忠武输气管道和涩宁兰管线等。

　　2012年底，中国天然气消费量达到1500亿立方米，其中80%由中石油供应。但是，随着中石化、中海油在国内的发展及进口气的增加，即使在三巨头之间，输气也不能平稳进行。

　　“相互之间总是算计，利益谈不拢则以安全为由不给对方供气，也不给对方开放己方管道。”上述中石油研究人员称。

　　企业巨头之外，我国国内的非常规天然气同样资源丰富，各地自从上世纪90年代就开始开采。非常规天然气开发难度大，经济性差，国家从一开始就鼓励非常规气按照市场定价，不纳入原有的油气价格管理体系。

　　但是，因为天然气以管道运输最为经济有效，产地富余的气由于无法运到外地销售，影响了非常规气，尤其是早期的煤层气的发展。随着页岩气在美国取得成功，国内页岩气也开始逐步进入勘探开发环节。

　　中化集团前总地质师曾兴球认为，管输是国内页岩气开发中的一项风险。国家能源局去年发布的《页岩气发展规划》对此也有清醒的认识：页岩气资源富集区很多集中在中西部山区，管网建设难度大、成本高，不利于页岩气外输利用和下游市场开拓。

　　此外，尚有煤制气、合成气等各种企业主体的气源，需要运输到消费市场。“客观上说，现在到了考虑管道体制、准入问题的时候了。”上述中石油研究人员称。

　　拆分与垄断

　　中石油管道和供气量占到管道总里程和消费量的80%，客观上造成了垄断。当然，其他公司发展步履缓慢也是一个原因。

　　到2012年底，中国能源消费结构中天然气的占比仅为5.4%，而世界能源消费结构中，天然气消费平均占24.1%。“十二五”期间，天然气占中国能源消费结构中的比重计划提高至7.5%。

　　根据国际能源署去年发布的一项研究，截至2009年年底，德国的天然气运输高压管道总长为11.7万公里，而其国土面积仅为中国的4%。

　　美国年消费天然气近7000 亿立方米，其管道总长达到约50万公里，其中70% 为州际管道。这意味着，中国还要加快管道建设，形成普及到城镇和乡村的管道网络，以替代现有燃煤为主的能源结构。

　　有不少人担心，如果将管道拆分出来，组建国家管道公司，会在两方面引发不良后果。首先，如果监管跟不上，极有可能发展成国家电网一样的公司，仍然垄断着中间业务；其次，可能影响尚需大量投资的管道建设进程。

　　国际能源署的报告也建议，中国管道基础设施远远不能满足天然气消费需求的急速增长，中国管道建设的步伐仍需加快。

　　为了满足未来的天然气需求，中国必须快速发展天然气运输网络建设，不仅要建设从进口国到消费中心之间的运输管线，还要建设各个地区之间的运输网络以加强天然气供应安全。

　　应加快建设煤层气的长途运输基础设施，以将非常规的煤层气和页岩气输送至沿海天然气消费中心。随着勘探、开发更加趋向于市场化，新的天然气生产区可能不断涌现，这就需要新建与需求中心连接的管网设施。

　　换一种角度看中国的油气公司。中国油气公司实行上中下游一体化经营，管道是“捆绑式”业务模式，即与上游开采、下游销售一起打包经营。

　　从各国天然气发展的经验来看，从生产到运输、配送和大宗消费的合同式一体化经营，是天然气市场发展初期的特点。

　　而管网具有自然垄断的特点，“我不支持在目前条件下组建国家管网公司，组建了也是造成新的垄断，无法改变现状。”中国石油大学陈守海教授对《民生周刊》记者说，“我支持执行严格的第三方准入制度。”

　　无歧视准入

　　“管道不放开准入，怎么能有天然气的市场定价？”陈守海曾反问记者。我国进口天然气实行市场定价，长期以来与国内价格倒挂，相关企业叫苦不迭。

　　国产天然气主要采用成本加成法定价，实行政府指导价。具体而言，出厂价和管输价实行国家指导价，终端消费价格由城市门站价加上地方配气费构成，经地方政府审批后执行。这意味着，气价涉及生产、运输、消费的上中下游环节。

　　当前，主干管网由中石油和中石化两家公司运营，中石油在天然气管网方面占绝对优势，中石油、中石化、中海油等大型油企同时也持有上游天然气资源，提供下游销售服务，贯通上中下游产业。

　　2011年11月底，国家在广东、广西试点天然气价格形成机制，采取市场净回值法确定各省门站价格。今年，这一做法已经推向全国。

　　陈守海认为，管道准入改革非常迫切，不实行没有歧视的第三方准入，页岩气的开发迟早会受到影响。特别是民营企业加入后，管输矛盾将更加突出。

　　所谓第三方准入（TPA），即所有用户都有平等、公平地使用管道等基础设施服务的权利，基础设施运营企业不得利用对基础设施的控制，排斥其他经营者在天然气生产和销售领域的竞争，或者为关联企业谋取竞争优势。

　　1985年，美国联邦能源监管委员会提出了公开准入输气的概念，规定为自己提供自助式输气的管道公司，必须按同等调教向所有用户提供输气服务。1992年进一步要求管道公司捆绑销售服务，解决关联公司和非关联公司的不平等问题。

　　陈守海认为，中国的管网第三方准入应避开剥离资产的业务分拆模式，对大型油企的上游业务进行重组和限制。

　　贯彻第三方准入、管道链接原则，以及要求管道公司独立核算的《天然气基础设施运营管理办法》正在征求意见，表明政府正采用渐进的方式推动无歧视性准入。

　　监管上路

　　陈守海认为，最重要的是监管，尤其是实现天然气运输和销售业务的分离，避免企业内部关联交易。

　　要实现这一目标，需要一个强有力的监管部门，以终结大企业在天然气市场纵向一体化的局面。目前的管理办法从10几年前就开始筹划，至今推出的版本也不是一步到位，而是采取渐进方式。

　　在体制改革的先后顺序问题上，英国提供了很好的例子。英国天然气公司作为一个纵向一体化的运输和供应企业于1986年上市，但纵向一体化的行业结构阻碍了市场的适当竞争。在随后的10年中，英国政府花费了很多时间试图在天然气行业建立有利于实施有效监管和促进持续竞争的市场结构，都没有成功。

　　此后，英国监管机构将英国天然气公司的运输和销售业务分离，两个公司单独核算，信息对外公开，最终解决了这一问题。

　　今年，国家能源局重组后，新设的市场监管司负责油气管道的监管。该司已经就《油气管网设施公平开放监管办法》征求意见。按照征求意见稿，《监管办法》提出，油气管网设施运营企业在油气管网设施有剩余能力的情况下，应与第三方市场主体平等协商开放相关事宜，提供输送、储存服务。

　　上、下游用户要结合生产实际情况或市场需求与消费量预测情况，以及油气管网设施规划、建设与使用现状，合理向油气管网设施运营企业提出开放申请。提交申请及相关材料之后，管网运营企业要在30个工作日内做出答复意见，不同意接入的要说明理由。

　　同时，《监管办法》鼓励以自行协商或委托代理等方式由分属不同市场主体的上游用户向下游用户直接销售油气，并由上、下游用户与油气管网设施运营企业签订三方合同或协议。

　　这或许是官方选择的管网开放之路，但不论如何，中国的油气管网到了开放的时刻，但需要加强监管力量应对变革。

　　□本刊记者 苑二刚