吴敬琏：商会建设与国家治理能力

　　党的十八届三中全会《决定》明确指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。推进国家治理现代化最重要的内容，我的理解就是要把政府治理和社会治理结合起来，就不是一条腿走路，是两条腿走路。

　　《决定》提到“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这就是说社会治理包括两个方面，一个方面是政府治理，另外一个方面实际上是社会、居民自己来处理某些带有局部性的公共事务。

　　所以《决定》在后面提出来，要正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治发挥作用，适合由社会组织提供的公共服务解决的事项，交由社会组织承担，限期实行行业协会跟行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。

　　这个规定对于行业协会商会发展具有重要的意义。以往我们讲民间商会发展，对它的机制体制健全和对于形成现代市场体系的作用讲得多，而对于其改善国家治理，提高国家治理能力的意义谈得没有那么重。

　　十八届三中全会《决定》的这句话非常重要，全面深化改革的总目标是完善发展中国特色社会主义制度，推进国家治理能力的现代化。我们这次会议讨论了很多问题，如果把民间商会这个社会组织的有效运作放在这个背景下来看，那它的意义就非常重大，而且解决这个问题的基本方案就更加明确。

　　党的十八届三中全会对包括行业协会商会在内的社会组织的性质、作用、以及和政府的关系、和社会的关系都做了最严格的规定。现在我们要做的事情就是要在法律上把它体现出来，很重要的就是要立法。

　　新一轮改革，是在新的历史起点上全面深化改革，这跟过去的改革有一个很大不同的地方，就是现在的改革已经不是“摸着石头过河”的时候了，市场体系和与之相关的法律体系、社会体制等都已初步成型。所以，现在的改革要有法律依据。正如习总书记一再强调的，我们进一步的改革一定要依法有据。我们早期的改革是以放开、突破为主，现在则是要立法。包括商会，对它的性质、它的作用、它的地位等等做了原则规定以后，还要在法律条文上把它表现出来。

　　首先需要研究的就是要不要立法，需要立什么法？立商会法还是社会组织法、非营利法人法等等。然后研究这个法律应该有些什么原则性规定。对此我们虽然已做了很多讨论，但我看还只停留在表面，很多问题还有待深入。

　　我觉得应该从一个更积极的角度去看，哪些法律不符合三中全会要求的，开出单子来，修改法律，或者采取新的变通的办法。比如讨论商会的立法，应该跟已经肯定下来的商会的性质、功能联系起来，才有可能讨论清楚，如果不跟基本性质连在一起的话，它就很难讨论。新形势下，工商联在行业协会商会依法自治的情况下它的角色应该怎样确定？这就要回到基本性质上去，就是要明确它的性质，明确它在我们现代市场体系中是什么角色。所以，我们不能够完全按照过去的某些规定来考虑，而是要立新规，按照党中央对社会组织新的定位来立规矩。

　　行业协会商会本身需要有怎样的法人治理体系？如何把一个自治组织的法人治理引入正常的轨道？它为什么需要依法自治？这都是需要讨论的问题。从历史上讲，中国从19世纪后期市场经济逐步发展起来以后，商会逐步建立。但是，即使在当时承认商会是一个独立的社会组织的情况之下，其本身的治理仍然存在很大的问题。当时大概有两个方面的干扰是最严重的，一个就是商会组织被少数大型的或者说有政府背景的企业所操纵；另外一种情况就是因为旧中国法制没有建立好，有一些些商会组织被帮会组织所操纵。因为法制没有确立，商会本身也做了一些违反市场经济基本制度的，比如说由商会来组织串谋进行价格操纵、价格垄断这种事情。

　　大家都比较熟悉公司治理结构或者法人治理结构，它的中心环节是董事会，它形成两个关系，一个是股东们与董事会的信托托管关系，另外一个就是董事会对于经理人、高层经理人的委托代理关系，于是就有一整套的规定来保证这种制衡关系能够有效。而商会的治理问题是，它只有会员，而没有最终所有者。

　　商会的秘书长相当于公司的职业经理人角色，需要很高的职业素质和职业技能，绝不是简单的开个会和管管钱这点事情。因此，怎样按照它的性质建立起一个规范、有效的法人治理结构就变得非常重要。非营利性的法人机构一定要有治理。

　　商会领导职务终身制还是任期制的问题，其实中间就牵涉到这个问题。我们一定要实现理事会跟直接管理人员分离。我个人倾向于理事会任期制。对于执行人员即秘书长、秘书处的工作班子来说，要有任期，但可以连任。而对于理事会会长等等，即商会的决策机构，特别在中国的情况下，在东亚的情况下，最好有任期限制。

　　政府对社会组织要进行监管是没有问题的，问题是怎么监管。就像党的十八届三中全会《决定》所说的一样，监管也要改革，要从原来的以事前监管为主、审批为主，改成以事中事后监管为主，进行合规性监管。

　　那么，对于监管机关来说，有一个按照规则监管、依法监管的问题，但这个“规”怎么制定？而对于每一个机构来说，什么叫合规？这个“规”又该怎么定？比如商会组织能不能够从事营利活动，这个营利活动又怎样才不会和商会的基本性质相冲突？类似这种问题还有更具体的，比如商会能不能担保，商会在小企业的信贷活动中怎么来帮助企业？会上提出了由商会出面担保，或者是由商会去组织联保，这个问题需要研究。从世界各国的情况看商会不宜这样做，而我们这里有很多商会在做这个事。再比如对于行业协会商会，给它一定权力和一块资源以后，形成的财富应怎么规范管理使用，目前其中的弊端很多。诸如此类以及和它相关联的很多问题，我们可能有不同的经验需要研究，但首先要研究立规矩。

　　特别是对于监管机构来说，怎么从原来的审批为主，转到以合规性监管为主，这也是一个很大的问题。不然的话，直接登记以后，无主管了，就是民政部一个部门管，面对几万个、几十万个组织，怎么管得过来？实际上我们还没有摸索出一种符合商会本身性质的政府规范化管理的办法。如何做到既不干预商会的内部事务，又要保证商会活动合规，这需要进行很多研究和试验，使它形成一套合理的制度。