浅析新时期乡镇土地利用规划存在的问题及建议

　　[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A [文章编号]1003-1650(2015)02-0035-01

　　前言：土地规划是合理调控经济发展、管理土地资源的重要手段，乡镇土地利用规划作为最基层的实施性规划，它的作用在整个土地规划中重要作用毋庸置疑，习总书记最近提出的我国经济发展新常态的特殊时期，乡镇土地利用规划实施近半，实施起来存在不少问题，是各级政府处理以后的经济社会发展、环境资源保护、人与自然的协调发展等方面的“一面镜子”。

　　1 新时期乡镇土地利用规划的现状及存在的问题

　　1.1 目前我国经济增长方式和现行规划的不适应性

　　由粗放型向集约型转变，是推动经济发展和人口、资源、环境相协调，实现我国经济可持续发展的必然选择。从当今我国经济社会发展的实际情况看，经济增长方式粗放表现在主要通过扩大投资规模、过多依靠各种资源的大量消耗实现经济的快速增长，由此导致了效率不高、效益相对低下和环境压力明显加大，以及发展本身的不可持续性。一个人口多、资源短缺且人均资源相对贫乏的发展中大国，现实的国情不允许继续再走粗放增长的发展道路，否则资源特别是能源将加速枯竭，生态环境将不堪重负，以后的经济健康发展将受到严重影响。而发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会，正是贯彻落实科学发展观，调整经济结构、转变增长方式的重要内容和切入点，是保障中国经济安全和实现中国经济可持续发展的必然选择。经济增速虽然放缓，实际上增量依然可观。经济增长更趋于平稳，增长动力更为多元化。我们正在协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化发展，适应中国经济发展新常态，创新宏观调控方式，积极破解经济社会发展难题……新一轮县乡土地利用规划修编的规划期一般都是在2008年左右，但是正赶上世界性的的经济危机、中国中央政府投入4万亿经济刺激大环境的背景下，土地利用规划为突破经济发展靠“摊大饼”的方式，乡镇土地利用规划不是“总体”规划，是“详细”规划。乡镇土地利用规划作为最基层的规划，是具体落实到地块的实施型规划，应该具有很强的可操作性，县级土地利用总体规划的各项规划目标最终都要通过乡镇规划得到落实，其被视为县级规划的详细性规划。因此，无论从规划性质，还是规划内容，对具有基础性和微观性特点的乡镇土地利用规划都不能冠以“总体”二字，乡镇级规划缺乏应有的约束力，体现不出刚性作用

　　1.2 土地利用不科学

　　作为乡镇规划中的重要部分，土地利用分区由于新的《土地分类》体系不科学，将养殖业、种植业、渔业并入设施农用地范围，不按照建设用地管理，在乡镇土地利用规划修编过程中，参照牧业管理部门提出的牧业规划很大一部分是在国有建设用地范围内，并且在现实生活中，很多倒闭的中小型乡镇企业、撤并的乡镇政府、中小学等存量建设用地在权属是国有土地，利用这些存量建设用地发展养殖业，基层国土资源管理部门认定用途时候很难把握，在新的《土地分类》系统里按照农业用地是倒退，只能认定为工矿仓储用地中的二级分类的工业用地，似乎还很牵强。近年来国土资源部和农业部3次联合发文，规范设施农业地管理的方式、方法。笔者认为：现代农业已经突破传统农业的特点，采用工厂化作物栽培、规模化养殖，屠宰加工一条龙的应该按照占地实际情况分类管理，一是使用原有的建设用地包括农村集体建设的，还按照建设用地管理，在新的分类系统中工矿仓储用地增加养殖用地。二是严格设施农业用地的管理，对规模化养殖中搞硬覆盖，不能复垦或者是即使能复垦的也要耗费很大财力、人力、物力的严格执行“占一补一”政策，必须按照建设用地管理。

　　1.3 城镇及农村居民点规划缺乏土地利用总体规划的宏观

　　调控和科学指导。在管理科学的国家里，城市总体规划是土地利用总体规划的一项重要内容，由于我国土地利用总体规划开展的比较晚，规划思维落后、法制不健全，导致各个地区、各部门各自为政，土地浪费现象严重，资源破坏、质量降低、效益低下等问题不断，地方政府为了当地经济发展和开发商自身利益搞一些开发区热、炒地皮热、随意扩大城镇用地范围、随意占用良田造成重复投资、重复建设对于经济长期发展是饮鸩止渴非常不利。

　　2 针对乡镇土地利用总体存在问题的解决方法

　　2.1 先摸清家底，做好规划再利用

　　随着测量技术发展和计算机知识的普及进步，查清所辖区域的数量、质量、分布状况，对各种类型土地的利用进行潜力分析，严格按照《基本农田保护区条例》规定的“五不准”，铁路……耕地优先划入基本农田保护区；需要……的耕地，不应当划入基本农田保护区。在此基础上对辖区内的各个地块与城市规划和农业部门逐一进行分析，了解各地块的资源优势和各种土地利用类型的利用特征和特性，明确该区域土地的合理利用方向和方式，依据土地评价机制制定出合理的乡镇土地利用总体，再按照规划区开发利用。

　　2.2 珍惜资源和节约集约合理利用土地原则

　　我国土地特别是农业用地的自然供给和经济供给都十分有限，人口总量大，粮食需求靠本国自给自足长期存在，经济技术相对落后，还是应该优先考虑农业用地需求，增加对土地的开发性投入，改善农业生产的基本条件，只有珍惜农业资源，发挥利用好农业资源中的土地资源基础性地位，城市内的国土资源节约集约利用，才能保证整个国民经济健康地发展。

　　2.3 乡镇土地规划以农业优先利用，开发与保护相结合的原则

　　耕地资源的合理利用是我国现代农业的主体，是提供农产品的主要源泉。我国耕地资源相对短缺，对土地资源的开发利用首先保证农业发展。据统计我国宜农耕地的开发利用潜力远低于国际标准的41％，这部分土地的利用对资源环境的破坏影响是需要付出几倍的代价才能恢复。因此，在编制乡镇土地利用规划过程中应把保持生态平衡、提高生态环境效益作为前提，在提高环境生态效益的基础上求得社会经济效益。

　　参考文献

　　[1]TD/T1025-2010乡(镇)土地利用总体规划编制规程

　　[2]国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知国土资发〔2014〕127号

　　[3]城市建设理论研究？2012年17期《乡镇土地利用总体规划浅析》

　　刘力

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