“养廉银”怎么养廉？

　　从中国历史上看，高薪并不一定能够养廉。

　　关于中国能否实行高薪养廉的争论一直很多。

　　宋代在中国历史上以高薪闻名。有人说，“在中国历代封建王朝中宋代官僚的俸禄是最为优厚的”。但是北宋末年以及整个南宋期间，腐败现象却也常见。南宋末年的腐败甚至在整个中国历史上是比较严重的时期。因此，有人以宋代的例子说明高薪不能养廉。

　　另外，人们常举的“高薪不能养廉”的例子是清代的养廉银。雍正年间实行养廉银政策，地方官员收入有了几十倍甚至上百倍的增长。但是到了乾隆晚年之后，腐败仍然在官场上肆意蔓延。

　　所以，高薪能否养廉这个命题不是一两句话就能论证的。

　　笔者的观点是，高薪或者说合理的薪酬水平是养廉的必要条件之一，但不是充分条件。这就好比车里有油是车能跑起来的必要条件之一，但是同时还需要这辆车轮子齐全、保养良好、司机就位。

　　局部高薪不养廉

　　宋代的高薪没有养廉，原因是多方面的。

　　总体看来，宋代中前期高薪养廉还是有成效的，当时北京中高级官员的收入很高。“国朝遇士大夫甚厚，皆前代所无”。所以，中级以上官员生活总体上来讲比较优裕。北宋中前期，高级大臣多能“以天下为已任”，贪赃枉法者很少。有宋一代，文治大兴，百姓生活比较稳定，始终没有爆发大的农民起义，一定程度上与官僚体系的尽职尽责有关。

　　但宋代的高薪制只是局部的，只局限于中高级官员，广大低级官员仍然是低薪制，而吏员也就是基层公务员甚至实行的是“无薪制”，根本不发工资。以《嘉祐禄令》为例，最高等的节度使，料钱为400千，最低的内侍郢、唐复州内品才0.3千，高级官员与低级官员差距非常明显。

　　以州县官员为代表的占整个官员队伍的五分之四的低级官员普遍低薪，因此宋代官员队伍中其实也是薄俸者居多，收入只是刚刚能满足温饱。低级官员普遍感觉生活压力巨大。有打油诗说： “平江（今江苏苏州）九百一斤羊，俸薄如何敢买尝。只把鱼虾充两膳，肚皮今作小池塘。”

　　中国古代除了官员，还是吏员，也就是普通公务员。宋代地方州县吏员“无常俸”，就是说国家不给任何报酬，因为朝廷把充作吏员作为百姓为国家服役的方式之一，要求他们义务为国奉献。然而吏员们虽然地位低，但却是国家权力的终端，负责具体与百姓接触，手里营私空间极大，所以很自然，宋代吏员贪污腐败非常严重。

　　有人说，宋代“天下吏人，素无常禄，唯以受赊为生”。吏员腐败已不仅仅局限于小范围，不是个体现象，而是形成了群体性、普遍性的现象，因为他们不腐败就不能生存。宋人说，胥吏之治，是宋代最失败的地方：“汉之天下弊于戚畹， 唐之天下弊于宦竖， 我朝天下弊于吏奸， 凡为朝廷失人心， 促国脉者， 皆出于吏贪。”

　　局部高薪养廉注定失败的原因，就是腐败是会传导的。当吏员大面积腐败并且腐败手法光怪陆离之后，他们就不得不贿赂州县官员以求自保。而州县级官员大面积腐败之后，势必也得分润其直接上级。这样，腐败就从吏员到州县级一层层往上，不断蔓延。

　　到了北宋后期，蔓延到了高级官员层面。这是北宋高薪养廉失败的原因之一。因此，总结宋朝的经验教训，我们应该说，局部的高薪养廉注定不能长久。

　　思维僵化不养廉

　　清代养廉银改革的最终失败，原因也不是雍正制度设计的错误。

　　雍正继位时，发现地方官员收支严重不平衡。总督和巡抚，一年支出在一万两左右，但是收入只有一百多两。总督和巡抚之所以花掉这么多钱，是因为他们不光要负担自己一家的生活，还有大量公务支出要由他们负担，比如负责给大量的幕僚开工资、负责衙门的日常支出，甚至与皇帝通信每年数千两路费也要他们来承担。因为收支不能平衡，所以在地方官场上就形成了“陋规”。上级官员想方设法要下级给他进贡，过年过节大量收礼。雍正决定改变这种现状，实行了养廉银改革。这样，节礼和陋规就失去了存在的借口。

　　在此基础上，雍正革除陋规，取得了成功。雍正一朝是清代反腐最成功的朝代，不止是因为雍正为人凶狠刻薄，是“抄家皇帝”，更重要的是他有一个合理的养廉银制度为基础。

　　那么为什么到了清代中晚期，养廉银制度失去了作用，官场陋规又重新兴盛起来了呢？这是因为乾隆皇帝的僵化思维。

　　乾隆是一个喜欢把一切都管起来、固化起来的皇帝，希望在他手里，解决后世大清发展的一切问题。所以乾隆朝对养廉银进行了严格规范，将各地官员的养廉银数额固定化，不许调整。

　　然而，雍正养廉改革的首要原则之一，是实事求是，即养廉银水平可以根据实际支出浮动。乾隆把这个制度固定下来，就失去了它的本义。

　　从雍正时期到嘉庆时期，由于美洲白银大量流入，大清物价上涨了三倍。

　　按道理，物价上涨之后，官员养廉银也应该同步上涨。然而，乾隆和嘉庆以“守祖制”为由，没有给地方官员们加过一次薪，“官员生活支出增加，但养廉额不变，使得官员极为紧张。而且基建物料、劳役工食及幕宾和胥吏的薪金都必须相应地增加。”因此乾隆中期之后，陋规又死灰复燃。

　　乾隆和嘉庆不但没有提高养廉银水平，反而变本加厉，遇到财政紧张的时候，基于自私短视的政治惯性，经常扣发养廉银。特别是“（嘉庆时期）一些地方亏空日益严重，全省每个官员都要摊扣养廉……恶性循环由此开始。”

　　所以嘉庆以后，各种陋规全面复活，形式与内容与养廉银改革前毫无二致，数量上则比改革以前还要更多。

　　“当大员们发现自己实际的收入在减少，他们就开始将开销重担转嫁到属下身上，如同火耗归公前一样，公差官员开始责令他们路经地界的官员供应食物、炭薪、仆人、车马、宴请以及规礼。”当初雍正开创的养廉银改革，至此彻底走向反面。

　　雍正养廉银制度最终归于失败，是因为他的后世子孙没有继承他的改革精神，曲解了这一制度。

　　文|张宏杰