论行政执法与非诉执行衔接制度

　　近年来，经济的迅速发展促使行政执法案件大量增长，使得行政执法与非诉执行案件衔接脱节现象愈来愈明显，大量的案件未能进入非诉执行程序，对违反行政行为的打击处罚力度不够，损害公权力的权威性，损害行政机关的执行力。建立健全行政执法与非诉执行衔接制度迫在眉睫。笔者仅通过对当前行政执法与非诉执行衔接现状的调查，就二者衔接工作解决机制的若干问题进行分析。

　　一、行政执法与非诉执行衔接制度存在的问题

　　首先，立法上不健全。目前我国关于行政执法与非诉执行还没有衔接制度的相关立法。关于非诉行政执行，我国法律在《行政诉讼法》第66条、2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》第53条中作出规定。我国关于行政强制执行的立法建设比较晚，对行政强制执行的规定还不成熟，虽然以前在一些零散的法律中有对行政强制执行的规定，但是单独的法律、法规刚刚在2012年实施，因此行政强制执行权的分配问题，也缺乏明确的规定，部分法律将一些强制执行权同时赋予了行政机关和人民法院，导致执行局面比较混乱。立法上的不完善，不仅造成双方执行的冲突和执行中的相互推诿，也致使司法权和行政权混淆不清。

　　其次，实践中冲突严重。人民法院对非诉行政执行案件审查标准和审查方式存在严重缺陷。人民法院对于非诉行政执行的合法性进行书面审查，违背了“不告不理”的原则。人民法院应行政机关的申请，经审查后，由人民法院执行具体的行政行为，严重混淆了司法权和行政权。据笔者了解调查，目前行政机关向人民法院提起非诉案件的数量众多，从人民法院办理情况来看，大量非诉案件积压，从这个程度上讲，行政执法与非诉执行衔接工作缺少有效制度的监督。没有相对人的参与，没有双方当事人的抗辩，与程序公正原则相违背；不是所有进入非诉执行程序的具体行政行为都是合法的，对于一些违法的具体行政行为，书面审查是很难发现的，不利于保护行政相对人的合法权益，使得实际中相对人的权益很难得到有效保障。

　　二、检察机关在行政执法与非诉执行工作中的职能定位

　　社会管理创新是中央政法委提出的三项重点工作之一，检察机关是宪法所规定的法律监督机关，诉讼监督是其职能之一而非全部职能或唯一职能。通过诉讼监督，逐步实现社会监督，是检察监督职能赖以发展的基本路径。检察机关所肩负的社会监督功能表现在其服务于社会管理制度完善以及多元化纠纷解决机制的构建与运行的格局中。关键是要结合检察职能定位，找准切入点。

　　三、如何构建行政执法与非诉执行衔接制度

　　首先，将二者依照统一指导原则进行立法。我国法律、法规中，关于行政强制执行部分，包括司法领域对其的审定执行问题，缺乏统一、规范的制度设计，《行政诉讼法》、相关司法解释内，流于笼统而失于操作，立法水平与现实需要的精细程度有清晰明显的差距。笔者以为，制定统一的《行政强制法》，并切实强化对司法的相关指导工作，是解决这一问题的必由之路。

　　其次，完善司法审查上的衔接制度。目前，实践中各地做法不一致，笔者认为人民法院要对具体行政行为进行司法审查。不是无条件执行的法律文书，对非诉具体行政行为的审查与被诉具体行政行为的审查应当有所区别。审查的标准和内容应当适当，重点应放在是否明显或严重影响具体行政行为的合法性、侵犯被执行人合法权益上。

　　再者，通过外部监督制约进一步推动制度规范运行。自外而内的监督制约，永远是任何一项制度永葆合法、健康、有序运行的最切实保障。要实现对非诉执行工作的有效监督，除法院审监庭、监察室等内部监督、纠错机制外，检察机关在法律授权内，自主依法发起的刚性监督制约行为，是不可替代之中心。检察机关可采取的系列监督举措中，行政抗诉这一监督措施举足轻重，权限和程序最为规范，也是最主要和关键的监督方式。同时，检察权对行政权也有非常有效的约束手段，那就是反贪、渎侦等部门。如果来自审判机关的监督能够不断强化，势将对我国的行政执法、非诉执行工作规范、健康发展产生积极而深远的影响。为使检察机关更好地履行对非诉执行等的法律监督职能，应当给检察机关赋予对行政审判、非诉执行工作的“事前监督”权。可以参照澳门有关做法，将行政案件的起诉信息、非诉执行申请信息全部提交给检察机关，由其自行决定是否参与到程序中来。笔者认为，检察机关应当有权出庭监督，法庭应当给检察机关预留专门的监督席位，由检察机关自主决定参与庭审与否。检察人员如果出庭，在结束法庭辩论后，应当当庭发表意见，对诉讼行为进行是否合法的评价。在检察机关认为不需要参加庭审时，审判机关应提供案件整套材料给检察机关，供其监督。

　　李丽