中国反恐怖法中境外武力反恐怖行动的两个原则性规定

　　反恐怖法中境外武力反恐怖行动的必要性源自于境外恐怖威胁激增，而谨慎性则源自于实施境外武力打击所碰上的难点。只有两个原则性规定相结合，才能有效打击和威慑境内外的恐怖分子。

　　2016年1月1日生效的《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称“中国反恐怖法”）在第七章“国际合作”的第七十一条中明确了中国武装力量出境反恐怖的职责与程序，相关内容有两个突出的特点。

　　一是明确了武力境外反恐怖行动的可能性并提供了法律依据。根据规定，在境外执行反恐怖行动的武力部门包括国务院公安部、国家安全部、中国人民解放军、中国人民武装警察部队。

　　二是武力境外反恐怖行动有严格的批准程序。“国务院公安部、国家安全部”力量的境外反恐怖行动，须经与有关国家达成协议，并报国务院批准；“中国人民解放军、中国人民武装警察部队”境外反恐怖行动，须由中央军事委员会批准。

　　显然，“中国反恐怖法”中涉及中国武力境外反恐怖行动的规定，提出了两个基本原则，即现实必要性和谨慎性。法律在明确了境外武力反恐怖行动的同时，规定的“派员”出境执行反恐怖主义任务，其派员的具体方式，并没有明确，派员的程序，突出了“批准”，凸显了中国对境外反恐怖行动的谨慎。

　　武力反恐怖行动的必要性源自境外恐怖威胁激增的三个表现

　　随着2015年特别是下半年中国面临以下三个方面的境外恐怖威胁压力。这三个方面，都可能迫使中国实施境外反恐怖武力行动。

　　第一个压力表现，国际恐怖势力在中国境外实施直接针对中国目标的袭击，如杀害人质、袭击中国重要机构等。

　　在2015年11月巴黎连环袭击案后，“伊斯兰国”（IS）公开宣布杀害了中国人质。中国外交部在回应此事件时表示“一定要将犯罪分子绳之以法”。

　　杀害中国人质并在网络媒体公开宣布，表明有些国际恐怖势力已经将中国作为直接突出的袭击目标；中国若不能对相关恐怖势力予以有力还击包括境外武力打击，就可能给恐怖势力特别是东突恐怖势力传递错误信息。在俄罗斯、法国及其他一些西欧国家、美国、土耳其等都加大针对国际恐怖势力的打击行动时，中国的反应可能会产生一种反恐“对照”效应，所以应强化在国际社会造成的中国反恐形象。

　　第二个压力表现，国际恐怖势力在中国周边特别是与中国毗邻地区实际控制一些地域并宣布“建国”。

　　2015年12月初，与IS联系密切的阿富汗极端势力在占据了四块地域后宣布组建新的行省，而此前IS一直在向阿富汗等中国周边国家扩张，其势力渗透包括中国周边不少地区。这股势力肯定会在中国周边积极寻求盘踞，而中国周边存在不少社会矛盾复杂的地区，也存在复杂的政治冲突，可能会为国际恐怖势力的落脚提供机会。

　　一旦国际恐怖势力在中国周边特别是毗邻中国的地区实际控制大批地域而盘踞，有可能会产生某种类似叙利亚的乱局，对中国的安全威胁激增，社会发展的很多议程可能会被打乱。而东突以及活跃的国际恐怖势力则会获得更多更便利的向中国境内渗透的依托基地。中国无论如何都必须直接面对，包括依据“中国反恐怖法”采取迅即、有力的境外武力反恐怖行动。

　　第三个压力表现，外籍恐怖分子较大规模地渗透到中国境内活动。

　　外籍恐怖分子较大规模地渗透到中国境内活动，有这样四个方面的表现：一是国际恐怖势力向中国周边回流、转移的步伐在加大，中国周边的国际恐怖分子数量激增；二是IS等国际恐怖势力已经扩大在中国的招募，开始尝试以中文进行宣传，希望与中国境内更大范围内的极端分子建立联系；三是IS势力与东突的联系在强化，外籍恐怖分子向中国渗透有东突分子充当“领路人”和急先锋；四是全球化的现状让任何一个国家都难以完全将外籍恐怖分子挡在国门之外，西欧国家做不到、中国周边国家做不到、中国也难以完全做到。

　　一旦外籍恐怖分子能够较大规模地进入中国境内活动，将会形成塌方性的连锁反应：一方面，中国在境内面临的恐怖威胁更加国际化，会刺激国际恐怖势力大规模地涌入中国；另一方面，中国在境内打击恐怖活动的行为也更具有国际反恐怖的意义，不仅要与国际恐怖势力在中国境内实施正面较量甚至决战，还可能引发中国在国际范围与恐怖势力的正面较量、决战。必须的武力打击可以有力回击国际恐怖势力针对中国的嚣张气焰和种种幻想。

　　境外武力反恐怖行动的谨慎性源自实施中的三个难点

　　当中国面对恐怖势力的猖狂活动不得不实施境外反恐怖武力行动时，其实施环节存在三个突出的难点。

　　一、跨境武力打击行动环节的难点

　　国际恐怖势力在境外实施针对中国的袭击、绑架或杀害人质后，以及中国面对外籍恐怖分子向中国境内渗透活动时，中国必须针对直接的恐怖罪犯和相关恐怖组织实施跨境武力打击。实施相关跨境武力打击行动，需要确定境外具体的恐怖分子目标、恐怖分子的藏匿地以及在境外对恐怖分子追踪并抓捕或打击。这一系列行动，还需要符合国际法和有关国家法律，也需要合乎当地的“理”和“情”，避免与当地民众、社会势力产生误解和冲突。

　　如果我们畏难而退，针对恐怖罪犯、相关恐怖组织实施武力打击被放弃或无限期地拖延，不仅对中国民众无法交代，而且在国际社会中国形象将被矮化，还会在助长国际恐怖势力的嚣张气焰。如果行动失当，进退无据，会损害中国与相关国家、当地民众和社会力量之间的关系，对中国“一带一路”倡议产生负面影响。

　　二、避免境外武力反恐怖行动扩大化的难点

　　境外反恐怖武力行动，很容易被扩大化，现实中曾出现过三种情形。一种是被动型的扩大化，如俄罗斯在叙利亚的空袭行动在遭到苏－24事件后，双方的关系迅即恶化，俄罗斯采取了针对土耳其运输车队的空袭行动；一种是有意的扩大化，如美国在阿富汗针对“基地”组织的大规模武力打击后，长期留在阿富汗，干预阿富汗内政并卷入与阿富汗各政治力量的政治、武装冲突之中；一种是武力打击行动伤及平民，美国的无人机等空袭打击恐怖分子的行动在阿富汗、巴基斯坦、也门、索马里等都造成了重大平民伤亡，存在反恐怖武力行动明显扩大化的问题。

　　出现以上反恐怖武力行动扩大化的情形，有复杂的国际关系因素，如围绕叙利亚问题复杂的国际争夺；有大国霸权主义的狂妄心态因素，如美国在阿富汗反恐怖行动的扩大化及其将反恐怖武力行动延伸到颠覆萨达姆政权等行为；有迷信武力反恐怖的思维，如美国对无人机等高科技反恐怖行为的迷信。一旦出现境外武力反恐怖行动扩大化的局面，不但要极大消耗中国的综合国力，还将给国家行为体和非国家行为体的敌对势力造成机会，国家的建设、发展战略都会被牵制。

　　三、有效围歼恐怖分子的难点

　　如果国际恐怖势力一旦在中国毗邻的地区盘踞，中国在予以坚决军事行动打击的同时，需要有效全歼恐怖势力，防范大批恐怖分子特别是其骨干分子大批四散逃逸。事实上，国际社会在阿富汗针对“基地”恐怖势力的武力打击，在索马里等地针对恐怖势力的武力打击，都难以实现有效围歼的目标，恐怖势力很易于逃散。

　　逃逸后的恐怖分子自然会在各地继续、积极组织恐怖活动，与中国周边活跃的恐怖分子结合，并将“逃脱”作为一种在恐怖分子中进行蛊惑煽动的资本。这些被打散的恐怖分子，怀着对中国更大的敌意和仇视、怀着对更极端暴力的渴望，会在中国周边和全球范围实施针对中国的恐怖袭击。

　　现实必要性与谨慎性结合的境外反恐怖行动三个重点

　　境外武力反恐怖行动的提出，以及严格批准环节的规定，是一个组合，在这个组合中，可以找到境外武力反恐怖行动的三个重点。

　　一、坚韧、稳健并谨慎地追捕打击境外恐怖罪犯

　　针对跨境武力打击行动环节的难点，中国的境外武力反恐怖行动需要达到在有效而严厉惩罚的基础上威慑其他恐怖分子的目的。

　　一是坚韧而清晰地追捕打击。尽快地追击恐怖罪犯是一种理想的状态，中国需要及时展示中国对相关国际恐怖罪犯追捕、打击活动的新进展；但如果不能迅即采取行动，中国也必须坚韧地实施追捕、打击，向恐怖势力和国际社会发出不懈怠、不动摇的坚定反恐怖立场与意志。

　　对渗透进入中国境内的外籍恐怖分子，以最快的行动实施抓捕，避免其立足、拓展组织网络和扩大影响。紧盯其背后的策划者，对组织策划者、协助者，认真追究责任，以认真、严厉的追究来清晰地表明中国的态度。

　　二是依法精确打击恐怖分子。中国在境外追捕、打击恐怖罪犯，只针对直接的恐怖犯罪分子。在相关行动中，必须坚持符合相关国际法、相关国家的法律和中国反恐怖主义法，避免盲目追击或扩大化追击。在追击恐怖犯罪分子行动中，绝不波及平民，绝不损害当地民众和社会力量的利益。

　　三是持续积累国际反恐怖行动的国际社会基础。在日常国际行为中，包括“一带一路”倡议项目实施中，不懈地与反恐怖重要地区的社会力量建立、深化关系，增加中国追捕恐怖分子的能力。

　　二、迅即有力地打击以避免反恐怖武力行动的扩大化

　　一旦出现国际恐怖势力在中国毗邻地区盘踞的局面，中国必须实施有力而谨慎的较大规模的武力打击行动。

　　一是以坚定的打击维护中国核心利益。一旦国际恐怖势力在中国周边控制大片地域，中国应当立即反应，与相关国家妥善沟通，在最短的时间内做出反应，坚定地打掉恐怖势力在中国毗邻地区的盘踞，绝不能有任何犹豫。

　　二是以迅即有力的打击避免武力行动的拖延。一旦武力行动展开，中国需要确保行动的有力和迅猛，国际合作行动或独立行动以雷霆万钧之势消灭恐怖势力，追求迅即地结束大规模武力行动，避免武力行动的拖延和扩大化。

　　三是防患于未然，未雨绸缪。对国际恐怖势力在中国及其周边的活动保持高度关注，严厉打击恐怖势力的活动，尽量将国际恐怖势力在毗邻中国地区消灭于萌芽状态；认真判断可能的盘踞地，结合东突等恐怖势力在中国境内的活动，结合国际恐怖活动态势，判断恐怖势力可能在毗邻中国的哪些地区，与相关国家制定合作打击恐怖势力的预案并强化军事演习。

　　四是积极的国际协调。一旦出现需要境外大规模武力打击恐怖势力的局势，中国的武力打击行动需要国际协作和认同，需要与周边国家和其他相关国家就针对国际恐怖势力的军事打击行动在战略、战术层面进行妥善沟通，表达中国的核心利益诉求，也指明恐怖势力包括东突的长期盘踞会给相关国家、国际社会带来的种种遗患，阐述“一带一路”对相关地区及国际合作的重要性，达成反恐怖战略协调和战术协同。

　　三、构筑多圈层围堵谨慎周密地围歼恐怖分子

　　一是构筑国际围堵圈层。加强国际合作防范恐怖分子跨境流动，中国能够尽量将外籍恐怖分子的渗透行为堵在国门之外，也尽量避免国际恐怖势力在中国周边大规模聚合。

　　二是强化国内围堵圈层。在中国境内以高度的警惕、有效的防范、最严厉的打击打掉外籍恐怖分子进入中国境内活动的任何幻想。

　　三是强化较大规模武力打击时的围歼圈层。一旦需要实施较大规模的反恐怖武力打击行动，中国同时布置有效的包围圈，或者在武力行动现场堵住恐怖分子逃逸的缺口，或者在恐怖势力可能逃逸的地域路径截断恐怖分子的通道，或者以有效的国际动员、合作特别是与周边一些地区重要社会力量的合作堵住恐怖分子的退路甚至有效抓捕逃逸的恐怖分子。

　　张金平／文