谁来监管5000亿元会员卡？

　　预付卡侵权现象频繁，但维权之路很艰难。有专家建议，应当创新维权机制、加强监管机制、成立统一的市场监管执法队伍，推动执法协作。

　　河南最大的健身企业之一——郑州维体时尚健身俱乐部有限公司，于2015年5月突然间“闭门谢客”，200多名消费者逾500万元预付金额被圈套、权益受损。为此他们先后历时一年多维权，近日再次向郑州市工商、公安、商务等职能部门投诉，得到的是三个同样答复：“不归我管”。

　　调查发现，上述“踢皮球”现象的背后，商务、公安、工商等部门不作为现象凸显，暴露出预付卡准入门槛低、监管缺失等长期存在的诸多漏洞。

　　讹人的会员卡

　　近日多名郑州市民反映，郑州大型连锁健身企业维体健身，去年5月间突然一夜关门，超过200名消费者权益受到侵害。会员郑先生说，维体健身里面除了有游泳、健身设施外，还包含有客房、餐饮、足浴等。开始时服务热情周到，连锁品牌看起来也“值得信赖”。于是，郑先生花了1.5万元在普罗旺世分店办了一张会员卡。

　　“没想到一声通知都没有，就突然关门。”郑先生说，更令他气愤的是，就在临近关门前一周，维体的客户经理还以优惠为由诱导他新充值3万元。

　　多名消费者反映，在维体健身关门闭店前夕，自己曾被客户经理诱导继续充值。根据维体维权代表统计，目前仅该公司普罗旺世分店就有208名会员，涉及预付卡余额超过500万元。登记信息的会员中，单张卡内余额最少的有2000元，最多的有9万多元。此外，还有不少“年卡”“私教课”以及忘记余额的消费者未统计在内。

　　据悉，维体健身突然停业是由于原维体健身董事长胡继建投资房产，出现资金断链。2015年下半年随着一家店名为云杉实业资本注资，原维体健身旗下多家门店悄然更名为“云杉健身”。对此，消费者反映，尽管经过改头换面，但经营人员还是原来的面孔，店面还是原来的场地，维体会员还陆续接到了云杉健身客户经理打来电话称——“要想原来的卡和余额能继续使用，要重新交一笔钱。”

　　近年来，健身行业预付卡发行已成“惯例”，规模不断壮大。但目前由于市场准入门槛较低、监管缺失，预付卡消费成为纠纷高发区。国家工商总局数据显示，2015年全国预付卡消费投诉达到2.93万件，其中健身行业投诉量高达27.3%。投诉问题也主要集中在商家擅自终止服务、“关门跑路”等，有的甚至将预付卡作为非法集资、恶意欺诈等圈钱的手段。

　　艰难的维权

　　预付卡侵权现象频繁，但维权却阻力重重。

　　在郑州市消费者协会，维权代表向消协提供了百余名权益受害者集体按手印的委托书，以及与维体健身签订的合同、预付卡等。接待人员回复：“我们的权限也就是登记转办，有消息给你回复，能不能受理会在7个工作日内告诉你。”然而，时间过去一个月，代表们仍未收到回复。

　　预付卡侵权在郑州近年来已呈井喷趋势。据郑州市12315消费者投诉举报中心介绍，预付卡相关投诉2015年累计有2390起，同比2014年增长62%。

　　维权群众决定向公安部门报案。“这事儿不归我们管。”在郑州市金水区经济犯罪侦查大队，接警人员杜志军说，“维体健身正常经营了两年，不构成诈骗罪，只能说是一种违约行为，公安机关不能立案。”此前，维体会员也曾在金水区部分辖区派出所报案，民警也均未予立案。

　　预付卡的监管责任在商务局，于是维权代表一行来到商务局。郑州市商务局市场秩序处工作人员张小飞表示，依据商务部出台的《单用途商业预付卡管理办法(试行)》，商务部门对从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业三大类企业发行预付卡进行监管，其中健身行业、美容行业都未被列在范围内，所以也“不归我们管”。

　　对于维体健身实际经营业务，除了游泳健身外，还包括酒店住宿、餐饮娱乐等。商务局表示，“企业经营范围需要在工商部门登记，如果经营项目和营业执照项目不符，则属工商部门监管未尽到责任。”

　　如果想通过起诉法院，获得司法救济更是困难。维权代表席英说，“法律法规并没有对发行预付卡的商户所应承担的民事赔偿责任作出明确规定，民事诉讼即使可以为消费者追回本金，也难以对商户形成威慑。”

　　在维权中被郑州市政府各职能部门推诿一圈后，席英等群众难掩失望。“工商部门对企业经营范围有责任，商务部门坐视问题长期存在也不做出监管调整，在别的地区公安部门都有给预付卡侵权立案的先例……”席英说，实际上，这些部门的解释不能掩盖其背后的不作为。即使单个部门难监管，也可以通过联合执法，制止市场不法行为。

　　尴尬的监管

　　国家工商总局数据显示，“十二五”期间，全国预付卡消费投诉年均增长35.7%；2015年达到2.93万件，投诉主要集中在美容美发、健身等行业，投诉量分别占33.9%、27.3%。上海市12315平台数据显示，2014年预付卡消费投诉占到了全年投诉量的一半。

　　投诉问题也主要集中在商家擅自终止服务、“关门跑路”等，有的甚至将预付卡作为非法集资、恶意欺诈等圈钱的手段。

　　全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国消费者权益保护法》实施情况的报告则指出，有关部门估算，2014年国内预付卡销售规模为9068.8亿元，其中约一半发卡行为未纳入监管。实际情况可能更不容乐观，例如上海全市发卡主体近10万家，而在上海市商务委备案的企业只有351家，占比不到4‰。

　　而从趋势看，备案企业数量有所下降，中国商业联合会数据显示，截至2015年12月底，全国已有3648家发卡企业备案，相比2014年备案企业数量下降19.7%。

　　预付卡市场侵权高发、涉及面广。中国支付清算协会数据显示，2015年预付卡发卡机构合计发卡2.59亿张，金额761.43亿元，较上年分别增长8.37%和2.77%。数亿张的预付卡覆盖了社会生活的方方面面——多用途预付卡能够跨地区、跨法人、跨行业使用，涉及衣食住行，如可以在大型百货商场以及超市、餐饮、健身、体检、医疗、美容等众多签约商户消费。

　　此外，单用途预付卡除了商务部《单用途商业预付卡管理办法(试行)》中提到的零售业、住宿和餐饮业、居民服务业之外，还有类似单用途健身卡、医疗卡、体检卡、教育卡等等，这些均游离于法规监管之外。

　　遏制预付卡侵权乱象亟须多方合力

　　针对当前预付卡消费侵权高发态势，一些专家建议：

　　首先，创新维权机制。全国人大常委会执法检查组建议，要努力构建政府主导、企业自律、行业规范、社会监督、公民参与的消费维权新机制。将消费维权与基层社会管理结合起来，使消费争议化解在基层；将消费者权益保护与社会诚信体系建设有机结合，以信用平台规制侵权企业；同时，整合投诉平台，包括后台的信息数据和执法调度，建立跨部门答复机制，杜绝消费投诉被“踢皮球”。

　　其次，加强监管机制。中国政法大学消费者权益保护法专家吴景明建议，尽快出台适用于全部市场主体发卡行为的行政法规，督促有关部门加强对预付卡消费的管理。具体落实方面，各部门应走出办公室，商务部门主动要求发卡企业进行备案，工商部门主动厘清企业属性、进行相关执照注册登记，必要时各部门联合监管。

　　采访中，一些法律专家也呼吁，应落实预付卡资金存管制度，尽快建立第三方账户监管预付卡资金，改善预付卡资金安全仅靠商家自身信用的“单保险”模式。对30%的存管资金比例可适当提高，通过给预付卡上“保险”，一旦商家关张跑路消费者可直接理赔。

　　三是成立统一的市场监管执法队伍，推动执法协作。河南师范大学法学院教授尹成波认为，出现预付卡消费问题，各部门都有责任，消费者协会最初的调解要及时，央行、商务部门应该根据相关法规依法对违法企业进行惩罚，公安部门有责任将预付卡消费问题事件调查清楚，工商部门在必要时为商务部门和公安部门提供企业信息等。“预付卡消费问题越来越复杂，单靠一部门很难解决，各部门做到信息共享、切实履职、密切配合很重要。”尹成波说。

　　此外，针对当下预付卡投诉维权过程中，常见的“不归我管”态度令政府公信力下降。广东耀辉律师事务所律师余鑫认为，政府部门在接待民众投诉过程中，应突出“服务姿态”，如果属于职责范围，应积极立案调查及时解决；即使不在“管辖范围”，也要为民众移送有管辖职责的部门，而不是互相推诿。

　　编辑/余弘阳 文/王林园 甘泉