美缅关系：从理想回归现实

　　2016年9月中旬，缅甸国务资政兼外长昂山素季访问美国，此访除了对奥巴马总统及美国各界对缅甸民主事业的长期支持和帮助表示感谢外，更重要的是寻求美国结束对缅甸实行了长达20年的经济制裁。美国总统奥巴马对昂山素季的“感恩之旅”送上厚礼，承诺美国不久将终止针对缅甸的国家紧急状态，撤销所有基于行政命令对缅甸实施的经济和金融制裁并重新给予缅甸贸易普惠制待遇。美缅关系也由此迈入新时代。

　　2016年9月14-15日，缅甸国务资政兼外交部部长昂山素季访问美国。与昂山素季2012年访美相比，虽然此次在美停留时间大幅缩短，但访问的意义已经不可同日而语。2012年昂山素季是以缅甸反对党“全国民主联盟”领袖和1991年诺贝尔和平奖获得者的身份访美，目的在于通过拜访老朋友、结识新朋友，为“全国民主联盟”合法化后问鼎政权争取支持和同情。因此，2012年的美国之行也被外界定义为“寻友之旅”。四年之后昂山素季再次上演“王者归来”，不仅身份从当初的在野党领袖摇身一变成为如今的缅甸内阁国务资政，访美的目的也由“交友”变成了“感恩”，主要是想赶在奥巴马卸任之前对奥巴马总统及美国各界对缅甸民主事业的长期支持和帮助表示感谢。

　　实际上，昂山素季此次美国之行还肩负着另一更为重要的使命，即寻求美国解除对缅甸实行了长达20年的经济制裁。最终美国也给昂山素季此次“感恩之旅”送上了最好的答谢礼物：奥巴马承诺，美国“不久”将终止针对缅甸的国家紧急状态，撤销所有基于行政命令对缅甸实施的经济和金融制裁并重新给予缅甸贸易普惠制待遇。美国取消对缅甸的经济制裁标志着美缅关系的全面正常化，由此也开启了美缅关系的新时代。

　　美缅关系发展的历史轨迹

　　1988年9月，缅甸军人发动政变，宣布成立“国家恢复法律和秩序委员会”（1997年改名为“缅甸国家和平与发展委员会”）接管国家政权。1989年，时任美国总统老布什以缅甸劳工权利无法得到保障为由终止了给予缅甸的贸易普惠制待遇，由此，美缅关系开始进入全面对抗阶段。

　　一、单边制裁期

　　1997年，依据1977年生效的《国际紧急经济权利法》，时任美国总统克林顿发布行政命令，以缅甸局势“对美国的国家安全和外交关系造成严重威胁”为由，实施国家紧急状况措施，禁止美国人在缅甸投资，美缅关系由此进入了美国对缅甸实施单边制裁阶段，制裁成为这一时期美缅关系的主旋律。美国制裁的主要对象是与缅甸军方关系密切的个人和企业，并将其列入美国财政部“特别指定名单”（SDN），禁止美国企业和个人与之进行贸易和金融往来。2003年、2007年和2008年，时任美国总统小布什先后发布多项行政命令，禁止进口缅甸产品、禁止向缅甸出口金融服务、制裁为缅甸政府提供财力支持的个人和公司、禁止向缅甸国内侵犯人权以及助长官员腐败的个人发放入美签证等。至此，美国陆续形成了以六个总统行政命令和五部国会法案为代表的美对缅制裁法律体系和框架。

　　二、双边互动期

　　2010年11月，在缅甸举行的2008年修宪后首次大选中以登盛为首的缅甸“联邦巩固与发展党”取得大选胜利。选后登盛政府出台了一系列政治和经济改革措施，开始了由50年军人统治向准文人统治的过渡。2010年11月，长期遭到军政府软禁的昂山素季获释，其他被拘押的政治犯也陆续被赦免，国民也获得了更多的言论自由空间。2012年，缅甸“全国民主联盟”在2010年大选后进行的补缺选举中一举获得45个补选席位中的43席，首次进入联邦议会。

　　随着缅甸改革的不断深入，美国也开始逐步调整对缅政策，由单边遏制向双边接触转变，美缅关系也由单边制裁期进入双边互动期。2011年11月，时任美国国务卿希拉里访问缅甸，这也是美国国务卿50年来首次到访缅甸，其主要目的是表达美国对缅甸改革的支持并敦促缅甸政府加快政治转型步伐。访缅期间，希拉里宣布了美国改善美缅双边关系的“行动对行动”原则，承诺只要缅甸在继续释放政治犯、实现国内民族和解、断绝与朝鲜在军事领域特别是在大规模杀伤性武器方面的合作等三方面取得实质性进展，美国也将会采取“相应行动”进一步改善美缅关系。

　　2012年7月，美国宣布与缅甸恢复大使级外交关系，米切尔成为两国恢复外交关系后首位美国驻缅甸大使。11月19日，奥巴马访问缅甸，成为缅甸独立以来访缅的首位美国总统。访问期间，奥巴马宣称美国的目的是在承认登盛政府改革成果的同时鼓励缅甸进行更多的改革，包括支持促进缅甸民族和解、支持建立更为广泛的政府透明度和责任心、支持缅甸发展公民社会、支持与促进缅甸与外部世界的接触以帮助缅甸迅速回归国际大家庭、支持缅甸加强对人权和宗教自由的尊重与保护等。2014年11月，奥巴马借参加东盟系列峰会之际再次到访缅甸，缅甸也成为奥巴马八年总统任期内先后两次到访过的为数不多的东南亚国家之一。

　　鉴于缅甸在满足美国提出的改善双边关系三项条件方面取得了“令人满意”的进展，美国也开始以“行动对行动”，放松对缅制裁。2012年7月，美国政府授权美国企业可以向缅甸出口美国金融服务和进行新投资。2012年9月，美国又将包括缅甸总统登盛和议长瑞曼在内的人员从SDN名单中删除。2013年7月，规定禁止进口缅甸商品的缅甸自由和民主法案到期，奥巴马没有续签此法案，不久奥巴马发布13651号行政命令完全取消了对缅甸商品的进口禁令，但仍维持对缅甸翡翠和玉石的进口禁令。准许美国个人与包括缅甸绿色开放银行、缅甸伊洛瓦底银行、缅甸经济银行、缅甸投资和商业银行等四大金融机构进行包括开设金融账户在内的金融交易。

　　三、全面恢复期

　　2015年11月，缅甸举行了自1990年以来第一次真正“自由民主”的大选，缅甸“全国民主联盟”在联邦议会和绝大多数省邦议会中取得压倒性优势（只有若开邦和掸邦地方议会分别被若开民族党和巩发党占据）。2016年2月，经选举产生的缅甸联邦议会开始运作。3月30日，缅甸“全国民主联盟”推举的候选人吴廷觉成功当选为缅甸新总统并开始履新，缅甸的政治民主化进程迈出了决定性的一步。2016年5月，美国宣布将七家缅甸国有企业和三家国有银行从美国财政部“特别指定名单”中剔除。随着民盟上台执政和美国进一步放松对缅甸的经济制裁，美缅关系也随之进入全面恢复阶段。

　　随着2016年9月昂山素季访美后“满载而归”，美缅关系似乎也即将进入柔情蜜意的“蜜月期”。但实际上美缅关系在不断升温的同时也将呈现出一些新特点，美缅关系未来还将面临新的考验。

　　逐步从理想回归现实的美缅关系

　　长期以来，美国以缅甸违反人权为借口对缅甸实行了长达20年的经济制裁。期间，美缅关系也经历了“大喜大悲”的戏剧性转换：在缅甸军人统治最为严酷的时代，美国国内对缅甸的前途未来与美缅关系普遍抱有悲观和绝望情绪，美国还一度将缅甸视为“暴政前哨”的国家之一。缅甸实行改革和民主转型后，美国国内又开始弥漫着狂喜气氛，甚至有部分人士认为正是由于美国20年来对缅甸实行的“锲而不舍”的强硬经济制裁才最终迫使缅甸的军人统治集团就范，从而实现了“民主的凯旋”。

　　在希拉里担任国务卿的奥巴马政府第一届任期内，美国开始逐步修正前任小布什政府在对外关系中过度强调和使用“硬实力”的做法，开始注重“巧实力”的应用，即通过灵巧运用可由美国自由支配的所有政策工具，包括外交、经济、军事、政治、法律和文化等各种手段，恢复和继续发挥美国的全球领导力。在此背景下，美国的对缅政策也逐渐回归理性，美国各界开始普遍认为虽然经济制裁对民主转型发挥了一定的促进作用，但并不是缅甸民主化的最后推手。仅仅依靠严厉经济制裁就可以改变一国政治走向的想法过于“理想化”，还需要其他政策工具的配合。除了经济制裁外，美国对缅甸还需应用经济援助、双边经贸关系等多种政策工具和政策选项以影响缅甸改革进程。

　　1989年，美国国际开发署（USAID）驻缅甸办事处被迫关闭，但美国对缅甸的经济援助却并未立即停止，美国继续在泰缅边境地区进行人道主义援助活动。2008年，缅甸遭受“纳基斯”飓风袭击，美国立刻伸出援手，向缅甸提供了少量救援物资。2012年，美国国际开发署驻缅甸办事处重新恢复，美国对缅甸的援助力度不断加大。2015财政年度，美国提供了超过5000万美元用于缅甸人道需求，包括用于安置因战争流离失所者和聚居在边界地区的难民。在2015年5-6月爆发罗兴亚人海上难民危机时，美国应联合国难民署的紧急呼吁提供了超过600万美元用于提供紧急援助。2015年7-8月，科曼飓风袭击缅甸时，美国又提供了超过500万美元用于人道主义救援。

　　从双边合作关系来看，美国也积极支持多边国际金融机构，如世界银行和亚洲开发银行等与缅甸恢复接触。2012年7月，美国政府许可在特定条件下授权美国向缅甸出口美国金融服务和进行新投资，这也是自1997年以来美国首次开放美国投资赴缅。2012年10月，美国政府授权美国代表在多边国际金融机构中支持向缅甸提供新贷款。随着缅甸改革的不断深入，援助、合作等多手段综合运用将成为未来美缅关系的主旋律。

　　左右波动寻找最佳利益平衡点的美缅关系

　　缅甸虽然开始了民主转型的进程，但仍存在一些机制性和结构性问题急需解决，如军人在国家机构和议会中的地位问题、举步维艰的国内民族和解问题、被剥夺了选举权的罗兴亚人未来命运问题、缅甸新政府上台后的经济发展问题等。所有这些问题离开缅甸军人集团的合作与配合，都无法从根本上加以解决。因此，美国在取消对缅甸制裁的同时，仍需对缅甸军方保持一定的高压态势，以迫使其和民盟政府合作。从这个角度看，美缅关系未来势必会左右摇摆，既要彰显美国对民盟民选政府不遗余力的承诺，支持其进一步推动民主与发展经济，又要保持对军方的威慑力，对军队的作用予以必要的限制。2016年6月，美国国务院发布年度世界人口贩卖报告，将包括缅甸在内的八个国家降级，指责缅甸国内存在强迫劳工、性奴役等现象，认为这些违反人权的现象都与军方有关并威胁如果上述问题无法改进将面临美国新的制裁和受到中止人道主义援助的惩罚。

　　美缅关系还受到来自美国国内外人权团体和各种利益集团压力的制约。奥巴马宣布“不久”后将取消对缅制裁后就受到了包括人权观察、记者无疆界等国际人权组织的批评和攻击。此外，在昂山素季抵美访问的同一天，美国参议院国际关系委员会通过了以麦凯恩为首的强硬派参议员联名提出的名为《2016年缅甸战略》的法案，授权美国支持缅甸公民社会和组织，提供人道援助，促进种族和谐，加强反腐和提高执政透明度，呼吁美国在国际金融机构中的代表支持缅甸专门透明和责任的计划。法案还要求对缅甸人权状况进行持续观察，惩罚任何违反人权的集体组织或个人。

　　在缅甸国内一些敏感问题上，美国各界对昂山素季本人的一些做法也颇有微词，特别是昂山素季对缅甸军队在克钦邦境内不断升级军事行动不予谴责以及在罗兴亚人问题上保持沉默都引发了美国国内一些人士的不满。2012年昂山素季访美时为抗议其在克钦邦人道主义危机上保持沉默，旅美的主要克钦社团曾联合抵制了在美国国会举行的授予昂山素季美国国会金质奖章的颁奖仪式。2016年9月访美期间在缅甸驻联合国使团举行的昂山素季与旅美缅甸侨社茶话会上，克钦社团又被临时取消了向昂山素季提问的机会，招致美国国内一些人士的批评。利益集团和非政府组织的外部压力都可能使美国政府迫于压力继续将缅甸国内人权状况与对缅政策“挂钩”，使美缅关系呈现波动。

　　此外，从法律程序上说，奥巴马政府虽然已经承诺“不久”将取消对缅甸的制裁，但其针对的只是以总统行政命令形式发布的对缅制裁措施，其他由国会以法案形式通过的对缅制裁措施，如缅甸宝石和翡翠进口禁令、限制为某些向缅甸军方提供大量政治和经济支持的个人发放赴美签证以及对缅军售禁令等依然有效。因为废除这些法案需得到美国国会的同意和授权，总统无权单方面废止。正值美国大选厮杀正酣之际，由共和党控制的国会参众两院肯定不会同意取消制裁法案从而为民主党背书，任何可能影响选情的政策调整都肯定无法获得共和党议员的支持。所以，以法案形式出现的对缅制裁措施可能还要继续保持一段时间，这也为美缅关系未来的左右摇摆增添了更多的变数。

　　美缅关系与中缅关系：“双赢”还是“零和”？

　　随着美缅关系的不断发展，中缅关系的未来走向也引起了人们的关注。美缅关系的持续升温是否必然会带来中缅关系的不断低迷？中美两国在缅甸的角力对于双方是“双赢”还是一场不可避免的、不是你死就是我亡的“零和”游戏？

　　要回答这个问题，应该从两个层面去考虑。一是要看中美两个大国在缅甸的战略利益是否契合，这是决定两国在缅甸是否存在合作空间的主要依据。二是还要看中美在缅甸所实行政策的结果是否有利于对方的国家利益。如果两国在缅甸存在合作空间，但合作的结果明显有利于一方而不利于另一方，这种合作关系也很难说是“双赢”的。

　　中美关系的最终目标是建立中美新型大国关系，新型大国关系是以相互尊重、合作共赢的合作伙伴关系为核心特征的大国关系，这种新型大国关系的核心内容是“不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢”。其中，不冲突不对抗是底线，相互尊重是交往准则，实现合作共赢是努力目标。中美两国作为世界最大的两个经济体，在缅甸存在着许多共同利益，双方都希望缅甸能维持政治稳定。两国在缅甸的共同利益远远大于分歧，这就为双方在缅甸问题上的合作提供了可能。只要中美双方尊重和照顾彼此核心利益，避免战略误解误判，坚持以建设性方式妥善处理在缅甸问题上的分歧，中美在缅甸不冲突不对抗、实现利益共享就存在现实可能性。

　　当然，合作的可能性并不一定能转化成“双赢”结果。随着美国军力向亚太地区转移，缅甸已成为美国“亚太再平衡”政策的重要组成部分，美国对中国在缅影响力上升的疑虑不断增长，美国利用缅甸问题针对中国的意图也正日益明显。2016年5月，美国宣布放松对缅甸的制裁，在将缅甸国有企业和国有银行从美国财政部“特别指定清单”中剔除的同时，却又将与军人关系密切的缅甸前大毒枭罗星汉之子罗平忠所属、曾参与中缅密松项目建设的“亚洲世界”企业集团下属企业列入此制裁名单中，明显带有阻挠缅甸企业与中国进行正常经济往来的企图。

　　因此，中美在缅甸问题上虽然存在很大的合作空间，但合作未必能实现“双赢”或“共赢”。要实现双方在缅甸问题上的“皆大欢喜”，还需要美方与中国加强双边协调，建立两国包容、良性竞争关系而非排他性的恶性竞赛关系。“零和”势必生对抗，合作才能助“共赢”。

　　责任编辑：张凯 作者：杜继锋