“三权分置”破农地流转难局

　　三十多年前的土地承包，打破了大锅饭，激发了农民积极性，有效解决了农民温饱问题。

　　改革开放后，进城务工成了农民的另一种选择，而传统的农业耕种方式并无多大变化。相比而言，务工收入远高于种地。渐渐地，大量的劳动力进城，留在农村的“非老即小”，越来越多的耕地被闲置。

　　近几个月来，《民生周刊》记者在浙江、湖南、贵州等地调研发现，数年前开始的通过土地流转发展现代农业，一方面涌现了诸多带动百姓致富的鲜活案例；另一方面，由于定位不准、贪大求全等，也有一些项目中途搁浅，损害了土地流出方农民的利益，最终导致了一些村民对农村土地流转存疑。

　　10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，在坚持农村土地集体所有权的根本地位和严格保护农户承包权的基础上，提出要加快放活土地经营权。

　　尤其是将原有的土地承包经营权分解为承包权和经营权，虽几字之差，但意义深远。

　　“三权分置”激活农地资源

　　□《民生周刊》记者 严碧华

　　38年前，安徽省凤阳县小岗村18位村民冒着风险按下红手印，实行分田到户“大包干”，开启了中国农村土地制度改革的首次重大创新。

　　今年6月，当时参与“大包干”的村民严金昌，通过土流网小岗村土地流转服务中心，带头发布了土地流转信息。

　　所不同的是，“大包干”是把土地所有权和承包经营权分开，而土地流转是将土地承包权和经营权分开，只流转经营权。

　　10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。

　　《意见》指出，现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。

　　有专家在受访时表示，政策利好之下，农村土地流转或将进入快速增长通道，也有权威专家提醒要防止地方在执行政策时“跑偏”。“流不流转，流转给谁，选择权要还给农民，不能由政府和集体经济组织负责人代替农民做主，这是政策落实的关键。”11月4日，中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任陈锡文在出席“中国三农智库高层论坛”时如此表示。

　　土地流转致富

　　《民生周刊》记者查阅相关资料发现，有关农村土地流转的文件至少可以追溯到10年前。2005年1月，《农村土地承包经营权流转管理办法》经农业部第二次常务会议审议通过，自当年3月1日起施行。

　　10多年来，土地流转逐渐成为了热点词，越来越多的地方通过土地流转解决了土地搁荒及现代农业发展，进而促进了农民增收。

　　长沙县是湖南经济强县，2015全国百强县排行榜上，该县跻身八强。但长沙县的工业主要集中在南部，该县北部是典型的山区。近年来，在“南城北游”“强南富北”的发展战略的指引下，长沙县在北部通过土地流转发展现代农业和乡村旅游。

　　浔龙河生态艺术小镇就是其中的典型，据当地官员介绍，项目所在原双河村，山多田少，主要以农业种养和务工收入为主，2008年人均年收入仅4500元。

　　如今，浔龙河生态艺术小镇运营公司按照耕地600斤谷/亩/年、林地150斤谷/亩/年、水塘坡地200斤谷/亩/年的价格实施土地流转，已经完成流转土地1100亩，按2015年的粮食收购保护价计算，户均每年可获得6270元的现金收入。土地流转之外，当地村民还能获得房租收入。

　　11月中旬，《民生周刊》记者实地采访了解到，已经实施村民集中居住的80户，按照村民自愿的原则，由浔龙河文旅公司对一楼商铺进行整体返租，月租金为18元/㎡；部分村民二楼住房进行返租，月租金为10元/㎡，每年可获得租金收入2万至4万元。

　　在旅游项目商铺里上班的村民还能获得劳务收入，截至今年11月，该项目累计安排当地劳动力289人，按月平均工资3210元计算，村民劳务收入合计1113万元。

　　需要指出的是，景区有了人流之后，村里还成立了集体资产管理公司，对300亩集体经营性建设用地进行经营，建设停车场、加油站等经营性项目，所得收益对村民进行分红。

　　11月18日，全国人大常委会副委员长、民革中央主席万鄂湘到浔龙河调研。浔龙河村党支部书记柳中辉在介绍时表示，通过土地流转，农民实现了“寸寸土地长稻谷”。

　　在长沙县，类似于浔龙河这样通过土地流转改变村庄面貌的案例很多。

　　该县相关部门提供的资料显示：长沙县农用地总面积约183.8万亩，耕地78.49万亩。截至今年7月，全县农村土地流转总面积已达46.5万亩，占全县农用地面积25.3%，其中耕地流转面积27.62万亩，涉及所有自然村近9万农户。

　　不唯长沙，今年7月，《民生周刊》记者在贵州六盘水六枝特区大用现代农业（扶贫）产业园区采访了解到，按照“三变改革+山地特色农业+乡村旅游+金融扶贫”的模式，融合一、二、三产全面发展，老百姓把土地、劳动力和闲散资金入股到企业，并从中获得收益。

　　11月，农业部部长韩长赋在国务院新闻办公室举行的发布会上表示，截至今年6月，我国2.3亿农户中，流转土地农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份这一比例更高，超过50%。

　　他介绍，近年来我国大量的农业人口转向二、三产业，此前“家家包地、户户种田”的局面已经发生很大的变化，土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍，农业生产者的构成发生了深刻的变化。

　　随着农村土地经营权流转的加快，更多的农业生产将由新型农业经营主体从事。据介绍，目前我国已有270多万个家庭农场、农民合作社和农业企业。

　　瓶颈与问题显现

　　通过土地流转，经营权在更大范围的优化配置，相对集中土地使用，不仅使土地利用效率得到提升，更能明显提升务农劳动力的劳动生产率，从而提高农业效率和竞争力，既解决了原承包农户的财产权益保护问题，又能解决农业现代化的持续发展基础和增长动力问题。

　　一方面，土地流转盘活了闲置土地，发展了现代农业，促进了农民增收；另一方面，也存在破坏土地属性、流转土地经营失败等案例。

　　尤其是后者，制约了土地流转。对于流转20、30年后，土地承包权是否还属于自己，农民存有疑虑。

　　中部某县人大常委会对土地流转做过专题调研，一位不愿具名的调研组成员告诉《民生周刊》记者，工商资本下乡时，有些由于不熟悉农业，且贪大求全，产业不对路，最后以失败告终。“有些老板也因此跑路，把包袱丢给了地方政府，政府不得不用财政资金去垫付土地流转费。”

　　记者调研发现，有些甚至把原有水系破坏，农地非农化，复耕非常困难，严重损坏了老百姓的利益。

　　鉴于此，亦有专家直言，有些地方的土地流转，其实就是圈地。

　　这样的现象发生多了后，尽管知道土地流转可能带来好的收益，但农民往往望而却步。在陈锡文看来，“三权分置”并非新鲜事物。他表示，有关的探索，自己上世纪80年代末在浙江等地就听过，只是多年来一直没有在政策、理论、法律上把“三个权”讲清楚。他表示，流转的只是经营权而不是承包权，而且有承包权的农民只能是本集体组织的农民，“外人不要有非分之想，非本集体组织成员只能流转经营权”。

　　陈锡文认为，过去在流转中确实有不恰当的地方，即使是“三权分置”下，推进土地经营权有序流转也是件政策性极强的事。

　　土地流转可以集约化发展，因此外界认为，要创新农业经营体系就得促进土地流转。陈锡文坦言，这个思路对，但不全对。比如粮价一下跌，租地大户就扛不住了，很多地方出现要么降土地租金，要么大户跑路的情况，这说明流转是个办法，但未见得是全部办法。

　　规范与促进

　　此次出台的文件，正是着力规范土地流转和化解农民的顾虑。

　　《意见》指出，始终坚持农村土地集体所有权的根本地位和严格保护农户承包权。农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，必须得到充分体现和保障，不能虚置。土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。

　　受访专家表示，农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。

　　在坚持农村土地集体所有权的根本地位和严格保护农户承包权的基础上，《意见》亦指出，加快放活土地经营权。

　　比如《意见》显示：赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。

　　在完善“三权分置”办法过程中，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。

　　《意见》指出，加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资。鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

　　“乡亲们放心，土地承包权和经营权分开，只流转经营权，承包权永远是我们农民的。如果哪天合同到期了，土地可以收回来。”对于今年73岁的严金昌来说，《意见》的出台无疑使他更有底气。

　　“三权分置”不能搞一刀切

　　——专访农业部农村经济研究中心主任宋洪远

　　□《民生周刊》记者 罗燕

　　随着我国城镇化及农业现代化的发展，农村劳动力不断转移，新型农业经营主体涌现，土地流转和规模经营逐渐成为农村发展中的新趋势。

　　农业部统计数据显示，截至今年6月底，全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩，超过承包耕地总面积的三分之一，在一些东部沿海地区，流转比例已经超过二分之一。

　　今年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），进一步健全农村土地产权制度。就土地流转及“三权分置”的相关问题，《民生周刊》记者专访了农业部农村经济研究中心主任宋洪远。

　　土地产权的第二次分离

　　民生周刊：土地流转近年来一直很受关注，据您了解，大规模的土地流转是从哪一年开始的？有哪些文件对此进行了规范？

　　宋洪远：比较大规模的土地流转是从2008年开始，也就是十七届三中全会之后。2008年之前的流转是小规模的，比如亲戚朋友之间的转让或换地。

　　党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允许农民流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。此后，各地规模经营发展比较快，到现在为止，全国已经有三分之一的承包地流转了。

　　关于土地流转，最重要的文件有两个，一个是2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，一个是今年10月发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。

　　民生周刊：《意见》提出完善农村土地所有权、承包权、经营权分置，这个文件出台的背景是什么？“三权分置”是怎么形成的？

　　宋洪远：由于土地流转规模经营的发展，就出现了一块农地所有权、承包权、经营权需要明晰的问题，顺应改革发展的实际，中央出台了“三权分置”的文件。所以是实践有要求，中央才有部署。

　　改革开放之初，实行家庭联产承包责任制，把集体所有的土地承包给农户使用，实现了土地所有权和承包经营权的分离。当时土地的所有权归集体，承包经营权归农户，这是两权分离。现在发展到新阶段，又出现了承包权和经营权分离的问题，这是土地产权的第二次分离。经过这两次分离，一块土地出现了三权：所有权、承包权、经营权。搞三权分置，目的是为了落实所有权，稳定承包权，放活经营权，推进规模经营的发展，推进现代农业的发展。

　　核心是农民与土地

　　民生周刊：“三权分置”在土地流转中将发挥什么作用？

　　宋洪远：首先，在土地流转中，实施三权分置，有利于明晰土地产权关系，这一块地，就产权而言，做了分割，分割的三权的关系、内涵、权能这样就明确了，明确了后就能更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益。

　　第二，有利于促进土地资源合理利用。农户承包了土地，不经营，撂在那里，土地资源就没有得到利用。如果不允许流转，他自己私下做这个事情，就不能规范地流转。实施“三权分置”，土地规范地流转给能手、能人，土地效率就提高了。

　　第三，有利于土地规模经营主体的发展。我要搞规模经营，如果不能流转，怎么搞？现在可以流转了，承包权和经营权分开了，一户可以拿到村里十户的地了，就成了专业大户了。

　　另外，有利于提高土地产出率，资源利用率，劳动生产率。资源得到合理利用了，利用率不就提高了？同一亩地，产出多了，产出率不就提高了吗？十个人种变成专业大户来种，劳动生产率不就提高了吗？

　　民生周刊：“三权分置”被认为是农村土地产权制度的重大创新，这次改革的核心内容是什么？

　　宋洪远：这次搞“三权分置”，主要是围绕正确处理农民和土地的关系。中国农村的事，核心就是农民与土地，农民是劳动者，土地是生产资料。土地还有多种功能，比如是资源、资产，在一定程度上还是农民的社会保障。现在有社会保障还有三保，这个功能弱化了，但在过去，有一亩地就是农民的保障。

　　要科学界定三权的内涵、权利边界、三权的关系。这是这个文件第一个要做的事。第二是要建立规范高效的三权运行机制。最终要建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、严格保护的农村土地产权制度。

　　民生周刊：所有权、承包权、经营权三者之间是什么关系？

　　宋洪远：所有权是物权，承包权是用益物权，经营权是债权。对这些权利，我们要平等保护。

　　为什么不发经营权证书呢？因为你的地流转给我，是通过合同规定的，是债权债务关系，承包经营权证书带有产权证书的意思。

　　三者关系非常清楚。所有权是承包权的前提，经营权是承包权的实现形式。

　　“三权分置”不能强推

　　民生周刊：对于这次改革的理解，是否存在一些误区？在您看来，这次改革有哪些方面需要特别注意？

　　宋洪远：先有土地流转的结果，我们才去规范，不是全国都来推这个事情。现在全国有三分之二的地还没流转，还是两权分离。难道要通过这个文件把剩下的三分之二的地都变成三权吗？不是这样的。

　　有的地方领导说要落实文件，全面推进三权分置，我说这个理解错了。我们就怕有的地方要搞三权分置，把地收回来流转给企业、大户。土地流转与否是农户的权力。这个《意见》是要完善农村土地所有权承包权经营权分置，不是要在中国全面推进农村土地所有权承包权经营权分置。

　　这个《意见》的前提，一是承包农业用地，建设用地宅基地都跟它没关系。第二是对已有情况的制度安排、确认、完善，不是要每一块土地都变成三权。第三，即便是已经出现三权分置的事实，也要尊重农民意愿，不能搞强迫命令，不能搞一刀切。第四，再怎么搞，土地集体所有制、耕地粮食生产能力都不能受到损害。

　　民生周刊：在土地流转中，政府部门应该发挥什么作用？

　　宋洪远：政府有几个事，一是要做好土地确权颁证。确实权，颁铁证，这是全国都要做的，2018年之前要完成。

　　二是要确保土地经营权规范有序流转，更好地与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平相适应。这个地方能不能流转，要不要流转，不是政府拿着文件硬推，是根据地方的条件，有条件才能搞。

　　三是要构建新型经营主体政策扶持体系，引导新型经营主体与承包农户建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。

　　民生周刊：据您估计，未来几年全国的土地流转会是什么趋势？

　　宋洪远：土地流转或者不流转都不是成绩，也不是缺点。是否流转要根据地方的条件，这个地方有人愿意接地，有人愿意转地，就流转了，有可能经过10年，还是承包地流转的面积还是三分之一。

　　我估计，至少“十三五”期间，全国承包地的流转面积不会超过耕地总面积的40%。因为现在的技术条件、生产手段就支持这么大的规模。可能有60%的人就是不愿意流转土地，自己承包经营挺好。强推土地流转是不对的，是有条件搞的就搞规模经营，没条件的地方就不搞，已经搞的要规范。要这么强推，5年之后不就都规模经营了吗？

　　土地流转率也有可能降低，比如有的土地流转5年之后，又不流转了，这是农民的权利。所以土地流转不是直线上升的。从今年开始，我们不再公布土地流转率，也不再排序了，就怕误导。

　　义乌马畈：流转土地 旅游富民

　　□《民生周刊》记者 严碧华

　　看着如织的人流，邵勋松底气越来越足。

　　邵勋松是名副其实的种植“大户”，几年前他流转了1000多亩地用于种植水稻和猕猴桃。现在他所在村庄客流量越来越大了，猕猴桃售价也水涨船高，达到20元～25元/斤。此外，他还办起了年糕厂，延伸水稻产业链。

　　邵勋松是浙江省义乌市大陈镇马畈村村民。去年5月，村里的奇幻乐园开业，仅一个月园内客流量就达到20多万人次，这让他非常惊讶。

　　惊讶之余是喜悦，家里种植的猕猴桃从愁市场一夜之间变成了“香饽饽”。

　　流转土地办乐园

　　马畈村地处义乌北部山区大陈镇，当地有名的八都溪和九都溪交汇于此，构成了依山傍水、风景秀美的村庄。

　　但在今天看来秀美的村庄，曾也被生活垃圾和工业垃圾所困扰，土地搁荒严重。因为大陈镇是国内有名的衬衫之乡，在马畈村内亦曾遍布衬衣厂，租户较多，且缺少有效的管理和引导。

　　2011年，钱江当选为马畈村党支部书记。钱江办过衬衫加工厂，开过投资公司，是村里的“能人”。

　　走马上任后，钱江和村两委成员琢磨为村里做点什么事情，他们首先想到的是改变村容村貌。

　　为了让村民更直观地认识到创建“美丽乡村示范村”的好处，村两委班子成员经过商量，组织村民骨干到义乌市“美丽乡村建设”的典型——何斯路村参观。

　　一进入何斯路村，村两委成员和村民骨干被整洁、美丽的何斯路村的风景所震撼。回村后，村两委通过召开党员干部、村民小组长、村民代表等不同层面的座谈会，征求大家意见，共同谋划创建目标和规划思路。

　　通过广泛宣传发动，创建工作深入民心。于是，村里充分利用村内空闲地，铺石筑径、塑造园艺景观小品，以及配套建设文化娱乐、健身器材等公共设施。

　　经过一年的努力，马畈村的村貌得到了很大改善，被评为义乌“美丽乡村建设示范村”。

　　村里的环境是改善了，但如何更好地巩固创建成果、带领村民致富成了摆在村两委面前新的问题。

　　2012年春节期间，村两委召开了多次会议商谈，也邀请了在外经商办厂的村民进行座谈，探讨如何发展集体经济带动村民致富。

　　一个偶然的机会，钱江和在镇政府上班的表哥及市农办的一位科长在义乌市区喝咖啡，闲聊时谈到能否发展乡村旅游。但他俩也告诫钱江，“如果搞不好，你就不能在那个村待了。”

　　19岁就开始办工厂的钱江决定无论如何先试试。当时，他们听说广东番禺有个地方搞得不错。一周后，他们自费去了当地参观，发现该乡村旅游项目通过花海、餐饮和婚纱摄影等项目，年收入过千万。最为主要的是，景区成了当地农民增收的重要渠道。

　　回来后，他便与其他村两委成员商议，能否集体到广东番禺考察一下，费用同样是自理。

　　2012年6月，一支由马畈村党员干部、村民代表等组成的80人团队飞往番禺。这次考察让马畈人大开眼界，回来的火车上，村民们展开了热烈讨论。最后达成一致意见：马畈村有山有水，自然条件不错，且有义乌小商品城巨大人流的支撑，因此马畈村也能办好乡村旅游。

　　说干就干，回村后，钱江就组织召开了村民大会。“首先是统一思想，把该说的都说清楚，比如要不要搞，搞起来有什么好处，失败了怎么办？搞旅游没钱怎么办？村民怎么入股？土地怎么流转？”钱江坦言，当时真担心万一搞砸了，因此会议记录由村民签字，全程摄像。

　　最后，会上定了几项决策，比如农户承包土地换算成股份，实施土地流转；按人口计算股份筹措启动资金。“村民每人一股，价格为5000元。”钱江表示，第一次62.5%的村民认购了股份，筹集了320多万元。

　　紧接着，把土地全部流转到村里，开始建设奇幻乐园。为了使乐园建设有一个高起点，村里请了复旦大学的专家进行规划。

　　在开园前，村里进行第二次筹资入股，按5500元/股，这次入股后，比例达到80%以上。

　　人流带动消费

　　2014年5月，“马畈农业奇幻乐园”正式开工。一年后，乐园建成。

　　建成后的马畈农业奇幻乐园占地1300亩，其中300亩花海、200亩水域和800亩山体。园区以百花为特色，划分为：浪漫迷人的马鞭草花海，楚楚动人的波斯菊花海，灿烂如霞的百日草花海，芳香醉人的百合、郁金香花海，泥金万点的硫华菊花海五大花海。园区还设置了观光自行车、水船大战、植物迷宫、跑马场等游乐项目。

　　2015年5月1日正式开园，参观人数超出预期。仅5月份，园内客流量达到20多万人次，当月由此带来的农家乐、特色小吃及各种项目的营业额将近800万。这些极大地鼓舞了村民的积极性，带动了一批年轻人返乡创业。

　　据统计，此后一年间，入园人数达120万人次。

　　“农家乐普遍年净收入10万元以上，做小吃的有些年收入过20万元。”钱江表示，乐园只收取10元/人的门票，看似收入不高，但人流带动了其他消费。比如村里有农家乐10个，小摊点20多户，小吃店10多户。

　　前文提到的邵勋松就是受益者，“乐园开业前，猕猴桃只能卖到每斤10元左右，还担心卖不动，如今价格翻番。”

　　围绕村民增收办旅游

　　开园后，又进行第三次资金筹集，这次采取的是股份拍卖形式，6000元/股起拍，开始没有入股的还可以5000元起步。钱江表示，第三次资金筹集后，97%的村民参与了。

　　以花海为特色的乐园取得成功后，钱江并没有停下脚步，他和村两委成员有了更大的规划。“得设置更多的项目，想法把游客留下来，这样收入更高，更利于村里发展。”

　　2015年，村两委带领村民代表前往袁家村、乌镇、西塘等知名景点参观，学习这些景点的经营模式。参观回来后，村里决定发掘古驿道文化，创建一条具有驿道文化的业态长廊，召集全国特色小吃、特色文创等具有文化气息的业态，致力打造具有东方色彩的业态街。

　　与此同时，引导村民将二楼空出的房间装修成客房。

　　大陈镇党委书记朱益文在接受记者采访时表示，村民对于流转土地发展乡村旅游热情这么高，说明在这方面得利了，政府主要是做好引导，将民俗经济与“美丽乡村建设”结合，把地方特色产业纳入全域旅游范围，做大产业增量。

　　编辑：郭梁 美编：徐英子

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