垃圾分类：16年后再出发

　　作为“人民群众普遍关心的突出问题”，垃圾分类成为继大范围雾霾、黑臭水体之后受到高层点名关注的又一环境民生议题。

　　2016年12月21日，在中央财经领导小组第十四次会议上，习主席在听取浙江关于普遍推行垃圾分类制度汇报后指出，普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。

　　事实上，在大力建设生态文明的总体框架之下，垃圾议题在高层早已有了清晰路线图，2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》就已明确提出“加快建立垃圾强制分类制度”。

　　2016年6月15日，根据中央部署，发改委和住建部联合发布《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》，提出2020年前，直辖市、省会城市、计划单列市及第一批示范城市中的其他城市在城区范围内先行实施垃圾强制分类。

　　“现在是推进垃圾强制分类的最好时期。”长期关注垃圾分类的北京零废弃发起人毛达对《民生周刊》记者表示，“中央在推进垃圾强制分类制度建设这件事上态度是清楚的，意志是坚决的，地方政府应根据本地实际加快研究和推进垃圾强制分类。”

　　但令毛达等环保人士担忧的是，由于在量化目标、技术路线选择、资金筹措等方面缺乏清晰的思路，各地在推进垃圾分类上存在不小的难度。

　　16年难落地

　　若从2000年八城市开展试点算起，中国推行垃圾分类已经16年，但至今未实现真正落地，不少地方甚至依然停留在概念层面。不久前，在最早一批开展垃圾分类的广州，该市城管委相关负责人公开坦承，广州生活垃圾分类工作走到了瓶颈阶段。

　　“看到小区的垃圾桶都是分着几个排放，有标识，但基本无人分类丟放，环卫工人更是一辆车全部装走。”

　　“我知道自己分类到最后也会被合到一起，但还是坚持分类，连我家小孩都在坚持。但为什么咱们的城市至今不彻底实施垃圾分类，这实在令人费解，令人绝望。”

　　面对自觉分类后又被强行混装的现象，不少公众十分无奈。随着2015年中央“加快建立垃圾强制分类制度”这一战略的明确，垃圾分类在2016年似乎重新出发，大有强力推进之势。特别是《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》发布后，多地陆续表态将推行垃圾强制分类。

　　上述方案发布不到一个月，北京便成立了城市管理委员会，统筹管理垃圾分类工作，并首次将垃圾强制分类概念纳入城市管理规划。2016年9月，北京对外宣布将在“十三五”期间研究适时推进生活垃圾强制分类。

　　相对于“适时推进”的模糊表述，上海和广州则表态将在2017年迈出重要一步。2016年7月，上海市绿化市容局公开表示，到2017年底上海所有单位实施垃圾强制分类。广州市城管委近期亦表示，2017年计划推行垃圾强制分类。

　　其实，垃圾分类试点多年并不乏基层经验，北京、上海、广州、浙江等地都有不少独具特色的垃圾分类模式。但是，如何将顶层设计与基层实践结合？如何真正建立起分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统？各地始终没有破题。

　　在研究垃圾分类的过程中，不少学者将目光瞄准饮食和生活方式相似的日本、韩国及中国台湾地区。从1989年开始公告应该回收项目到2005年分阶段实施垃圾强制分类，台湾垃圾分类恰好也走了16年。

　　不同的是，16年中每隔两到三年台湾便会出台相应的政策法规，如1991年制定《一般废弃物清除处理费征收办法》，1992年开始收垃圾处理费，1994年政府成立一般废弃物回收清除处理基金会，1997年推动资源回收四合一计划，2000年台北市实施垃圾随袋征收，2003年推行厨余垃圾回收。

　　循序渐进，分步推进，每项政策法规都与民众的具体实践息息相关，台湾垃圾强制分类的推进过程颇有值得借鉴之处。台湾绿色公民行动联盟理事赖伟杰告诉《民生周刊》记者，1997年建立起来的资源回收四合一计划是其中的关键一步。

　　他介绍，四合一就是小区民众、回收再生厂、地方政府、回收基金4个方面的合一，具体就是鼓励民众进行垃圾分类，鼓励民间企业发展，由地方政府将资源垃圾与一般垃圾分开收集清运，由责任业者缴费支撑的回收基金补贴回收处理系统。

　　何为优选技术路径

　　垃圾围城、垃圾围村现象近年急速凸显，为快速减少垃圾，不少地方政府开始大建垃圾填埋及焚烧处理设施，一烧了之，成为不少地方破解垃圾问题的首选。

　　2016年9月，发改委、住建部联合发布《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设计划（征求意见稿）》，该计划提出，到2020年底，全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上。

　　上述建设计划甫一公布，便引来学者和环保人士的巨大争议。

　　零废弃联盟负责人田倩表示，虽然垃圾焚烧可以算作一种资源化处理技术，但相比以分类收集为前提的家庭厨余和园林垃圾生化处理、可回收物的材料回收利用，焚烧能源利用是一种低效且二次污染风险高的技术，不可作为优选。

　　自然之友总干事张伯驹则担心，为了满足快速增长的末端处理设施对垃圾原料的巨大需求，未来几年垃圾管理部门非但不能想方设法推动垃圾分类，还可能被迫将原来已经分流出去的一部分可被利用的垃圾混入，最终进入末端处理设施的废物流。

　　究竟是优选焚烧填埋还是资源回收，中国工程院院士、清华大学教授钱易此前在接受《民生周刊》记者采访时表示，垃圾填埋、焚烧不应该优先考虑，但也不可能淘汰，应优先选择垃圾分类、回收、利用，只有无法回收的垃圾才送去填埋、焚烧。

　　毛达更为担忧的则是大力建设垃圾焚烧设施可能带来的污染物排放问题。按照他的统计，如果达标排放，燃煤锅炉与垃圾焚烧产生的烟尘量之比与燃料用量之比大致为一比一，北京目前正在大力减煤，2020年计划燃煤用量减至900万吨，而计划垃圾焚烧量增至19350吨，全年约处理644万吨，那么烟尘排放量预计将占燃煤污染源的72%。“治理雾霾，只降燃煤，增加垃圾焚烧设施说不通。”

　　台湾的经验表明，随着垃圾分类的逐步开展，垃圾焚烧和填埋量会大幅减少，对于庞大的垃圾焚烧设施建设计划，赖伟杰十分担心投资者将可能面临很大的风险。

　　多部委齐抓垃圾分类

　　要使垃圾分类真正落地，垃圾处理设施的规划建设无疑至关重要。未能体现垃圾强制分类理念，是环保人士对《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划（征求意见稿）》最大的诟病所在。

　　多名环保人士指出，上述建设规划应更名为“十三五”城乡垃圾管理发展规划，而不是只谈末端处理设施建设的小规划，规划内容至少包含垃圾产生总量和末端处理总量控制、垃圾分类推广和相关软硬件设施建设、资源化利用技术（重点是厨余和园林垃圾的生化处理和利用、再生资源回收利用）的推广和相关设施建设、末端处理设施（即焚烧厂和填埋场）建设、处理设施监管和污染物总量控制等5个方面。

　　在一些专家和环保人士看来，如果国家级的建设规划只谈末端治理，不在垃圾分类上用力，未来垃圾管理部门就很难主动想方设法推动垃圾分类，反而可能被迫将已经分流的垃圾送入末端处理设施。

　　为此，环保人士建议，地方应依照中央关于“加快强制分类制度”的部署要求，增加垃圾分类推动工作的量化目标和刚性要求，设立与“有效减少垃圾的清运量和最终处理量”直接对应的工作目标，并参照目标规划家庭厨余、园林垃圾、有害垃圾、低价值可回收物这些强制分类重点对象的分类收集和处理的软硬件系统或设施的建设。

　　另外，规划建设更多元化和更高效的垃圾资源化处理设施，特别是家庭厨余和园林垃圾生化处理设施、可回收物分拣集散中心和回收利用设施、有害垃圾（特别是废电池和废灯管）的安全处置和资源化利用处理设施。

　　还有环保专家建议，应由国务院相牵头，组织发改委、住建部、环保部、商务部、农业部等多部委共同参与编制生活垃圾管理发展规划。以餐厨垃圾（餐饮垃圾和家庭厨余）、园林垃圾等有机易腐废弃物为例，生化处理是重要的垃圾资源化技术路线，而处理产物的农业利用或土壤改良应用与农业管理部门的工作有紧密关联。

　　通过垃圾分类，从原来混收、混运、混合处理分流出来的有一定价值的可回收物，应按照“两网融合”的发展思路，融入再生资源管理系统，因此，商务部也应该参与规划编制。

　　《民生周刊》记者 赵慧