改革措施重点解读之三——由单一监管变为综合监管

　　食盐安全一直是盐业体制改革的焦点。本次盐改，让食盐由原来的单一监管变成综合监管，这是非常重要的变化。

　　盐不能多吃，但不能不吃。

　　正因为如此，国务院《盐业体制改革方案》明确，“以确保食盐质量安全和供应安全为核心，在坚持食盐专营制度基础上推进供给侧结构性改革”。

　　改革方案只是对食盐安全管理作了政策性的阐述，具体如何监管，难点在哪里？

　　多位专家学者表示，食盐安全问题以及食盐价格问题，是改革成败的关键；改革实施后，盐业公司不再承担监管职责，监管的重担就落在了政府身上，政府要切实履行好监管职能，“既要放，也要管”，要放得下，也要管得住。所以，监管是下一步所要解决的最大问题。

　　食盐安全牵一发动全身

　　2016年底，广州警方捣毁一特大生产、销售假盐地下窝点，查获假冒“粤盐”牌成品盐318箱（6.32吨）、原料高级精制盐（工业标准）4.8吨、包材及生产机器一批。犯罪嫌疑人将工业盐不经清洁、加碘，直接加工成假冒加碘食盐，制售假盐100多吨。

　　警方介绍，犯罪嫌疑人刘某从2016年6月份开始生产假盐，将工业盐作为原料，在不经过清洁、加碘、消毒等生产环节的情况下，直接加工成假冒“粤盐”牌加碘食盐，然后销售到广州周边地区的农贸市场。广州市公安局食品药品与环境侦查支队王毅峰在通报会上说，使用这些不安全、不卫生的设备加工工业盐，成本不及正规加工食盐的一半。该团伙共制售假盐100余吨，获利约10万元。

　　很快，与广东省毗邻的江西省，也查获了大批假盐，初步判断货源正是来自于广东。

　　专家介绍，由于工业盐和食用盐的主要成分均是氯化钠，所以从口感上没有大的区别，并且盐作为烹饪中调味品，使用量也是有限的，所以工业盐冒充食用盐对人体的危害多是一个慢性的过程，比如工业盐中可能会含铅、砷、汞、镉及亚硝酸盐等杂质，重金属长期蓄积可能会引起头晕、皮肤病、心肌损伤、神经炎、多器官功能障碍、肌肉痉挛、腹痛、呕吐、骨痛、肾炎，甚至致癌、致畸。

　　暨南大学食品研究中心主任傅亮表示，食品中频繁出现工业盐事件，原因在于盐务部门、工商部门等监管缺失所致。目前食品出现工业盐，与政府部门对工业盐的生产和销售打击力度不够有关。一般而言，只要工业盐没有导致人员死伤或是大范围的恶劣影响，盐务局对这类违法企业的处罚多是罚款，标准是对违规企业处以其所用工业盐价值的三倍以下罚款。造假贩假者很容易重新开张。如此低的违法成本，难以起到警示作用。

　　不仅仅是食盐质量，食盐市场的稳定，同样关乎平民百姓的安危。

　　2011年3月11日，日本北部宫城县以东太平洋海域发生里氏9.0级特大地震。受日本核污染影响，不少中国百姓担心海水污染吃不上盐或者想通过加碘盐预防核辐射。于是，各地纷纷出现了一股抢购食盐的风潮，从北刮到南，许多市民纷纷到大小超市和商店“批发”食盐，甚至有人连夜开车到外围城区商店买盐。一包1元多钱的碘盐竟然炒到了18元。

　　所幸的是，这一次的抢盐风波，在各地政府及时公布食盐储备情况之后，得以迅速平息。

　　《小康》记者了解到，在本次《盐业体制改革方案》出台之前，我国曾经几次着手对盐业体制进行改革，但因种种原因，要么中途停止，要么雷声大雨点小。

　　“食盐安全问题一直是部分企业或者专家反对改革的理由，总是说食盐专营事关食品安全，事关人民健康和安全，要慎重。”在原国家经贸委运行局副局长，盐业管理办公室主任陈国卫看来，食盐安全成为盐业体制改革反对者的“利器”，据他回忆，2002年其分管盐业改革几乎要突破时，反对者认为食盐专营制度一旦放开，对普及加碘盐的工作会造成“毁灭性打击”，导致方案中途夭折。

　　北京大学经济学院教授章政表示，这次《盐业体制改革方案》的核心，就是确保食盐质量安全和供应安全。

　　盐改后食盐安全环境出现新特点

　　《小康》记者注意到，本次盐业体制改革后食盐安全面对的环境有不变的也有变的，有变化大的也有变化小的，有经营方面的也有管理方面的，可以概括为“两个未变”、“三个完善”、“四个改革”。

　　“两个未变”是食盐质量安全和食盐专营政策未变。可以说，食盐安全是一个永恒的主题，只能在改革中加强不能削弱；坚持食盐专营制度这是针对我国盐业市场发育尚不完善、部分盐业企业仍在承担政府管理职能的一种制度性安排，符合我国盐业实际情况。“三个完善”就是完善食盐定点生产制度、食盐批发环节专营制度、食盐专业化监管体制，这是对过去食盐生产、流通、监管环节的总结完善。“四个改革”是放开盐产品价格、取消食盐产销区域限制、取消食盐准运证和建立食盐储备体系，目的是充分释放市场活力，为行业健康发展提供动力。

　　有专家表示，这些改革措施，既考虑到了盐行业的稳定，又打破了食盐原有计划经济管理运营的模式，引入了竞争机制，释放了市场活力，涉及了食盐生产、经营、管理、消费和盐行业职工等各个方面，必将对食盐安全管理产生深刻变化，对盐行业的发展产生深远影响。

　　《小康》记者发现，本次盐业体制改革的最大特点是引入了竞争机制。改革后，盐业市场主体不再单一，市场上的食盐不再像现在这样只来自于一地，而是呈现品种繁多、品牌繁杂的特点。当然，区分真假伪劣盐产品难度也会随之增大。在产能过剩情况下，工业盐、无碘盐、散碘盐价格远低于食盐，利益诱使不法商贩千方百计将工业盐、无碘盐、散碘盐冒充食盐销售。而盐业监管由于历史原因，造成力量薄弱、经费保障困难的局面一时难以改变。这些因素加大了盐业市场监管难度，势必会给食盐质量安全带来挑战。

　　华南农业大学食品学院柳春红教授在接受《小康》记者采访时说，盐改后，因为我国仍然坚持食盐专营制度，不再核准新增食盐定点生产企业，也不再核准新增食盐批发企业，鼓励食盐批发企业和定点生产企业兼并重组，其他各类商品流通企业不得从事食盐批发。也就是说，维持全国100多家定点生产企业的现有格局。既然生产没有放开，而且鼓励做强做大，这样做有利于食品安全监督管理，对食品安全的影响不大，反而更有利于保障食品安全。

　　改革后监管面临新挑战

　　国务院发展研究中心研究员袁东明表示，在食盐改革后，人们所关注的问题首先就是监管。过去，盐业公司政企不分，承担着市场监管职能。为了不影响自身的专营利润，盐业公司有打击假冒伪劣盐产品的积极性。

　　但改革实施后，盐业公司不再承担监管职责，监管的重担就落在了政府身上，袁东明认为，政府要切实履行好监管职能，“既要放，也要管”，要放得下，也要管得住。所以，监管是下一步所要解决的最大问题。

　　一位中国盐业协会的负责人也表示，盐业体制改革后，市场监管难度将进一步加大。届时市场主体不再单一，市场上的食盐不再像现在这样只来自于一地，而是呈现品种多、品牌多的特点，区分真假伪劣难度增大。但由于缺乏专业监管机构和专项法律法规，工业副产盐、化工废渣盐流入盐业市场的隐患依然存在。

　　章政，北京大学经济学院教授，他参与了《盐业体制改革方案》的制定过程。

　　他在接受记者采访时说：“食盐安全监管工作是一个系统工程，不是在一个点上。”

　　章政表示，《方案》制定过程中，他一直关注食盐安全监管体制设计。他认为，《方案》让食盐由原来的单一监管变成综合监管，这是非常重要的变化。原来是盐业公司在管，政企合一，漏洞很多。而综合监管是让生产企业也自觉参与到监管中来，建立食盐电子追溯体系，生产的盐实现来源可追、流向可查。

　　《方案》还提出，各级盐业主管机构要会同有关部门、行业协会建立食盐生产、批发企业及其负责人和高管人员信用记录，纳入国家统一的社会信用体系。

　　章政表示，信用管理对食盐的生产及流通环节都能起到监管作用，这是为食盐引入第三方监管。另外，建设食盐安全保障基金也是食盐安全链条上不可缺的一环。这个保障基金一方面是保障食盐在地区间的平衡。

　　值得注意的是，此次《方案》提出结合行政执法体制改革，探索推进食盐安全监管体制改革，研究剥离食盐批发企业承担的行政管理职能，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食药监部门或市场监管部门负责。

　　有专家表示，目前存在的最大困难是，即便盐业部门同意移交监管职能，监管的技术力量和设备也原封不动，地方编制和财政部门不愿意因此给食药监局或市场局增加编制和经费，导致地方食药监部门或市场监管部门没有能力和积极性接收这一职能。

　　“将管理职能移交给食药监部门并不是只有这个部门来管，而是统辖、召集、主管。”章政指出，“食盐跟其他食品不同，是每天用的食品添加物，监管要比普通食品更严格。”

　　《小康》记者 余弘阳

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