改革措施重点解读之四——完善储备，维持市场稳定

　　盐改《方案》明确提到完善食盐储备体系，建立由政府储备和企业社会责任储备组成的全社会食盐储备体系，确保自然灾害和突发事件发生时食盐和原碘的安全供应。

　　“高筑墙，广积粮。”不只是粮食，作为老百姓家庭中的必需品--盐，“广积丰良”十分重要。古语也有云：“凡谋之道，周密为宝。”食盐储备关涉食盐安全供应，关系食盐市场稳定。

　　随着全球经济一体化和我国经济市场化程度的日益提升，原有的食盐储备制度逐渐暴露出其体制性的缺陷，亟待制度性创新。2004年，国务院领导就要求建立新的食盐储备制度，但这一制度在创建过程中，屡遭食盐专营制度障碍：政企不分、产销脱节和市场垄断。

　　而今，最新的盐业改革要清除这些制度性壁垒，构建起完善的食盐储备制度。盐改方案明确提到完善食盐储备体系，建立由政府储备和企业社会责任储备组成的全社会食盐储备体系，确保自然灾害和突发事件发生时食盐和原碘的安全供应。

　　前段时间，国家发展改革委体制改革司巡视员王强率队督查广东的食盐储备。王强强调，食盐市场的安全稳定和食盐储备工作十分重要，要处理好大包装和小包装食盐的市场平衡，切实保障应对食盐市场突发事件的能力和机制。

　　不得低于1个月食盐消费量

　　政府食盐储备和企业社会责任储备是非常重要的两大体系，新的盐业改革方案对此都有着明确的规定和计划。改革《方案》中提到各省(区、市)根据本地食盐供需情况建立政府食盐储备，储备量不得低于本省(区、市)1个月食盐消费量，可以依托现有食盐批发企业仓储能力，也可以选择具备条件的食盐生产企业实施动态储备，本级财政预算应安排资金对食盐储备给予贷款贴息、管理费支出等支持。

　　《方案》中还提到要加大对储备补贴资金的审计力度，接受社会监督。完善企业食盐储备制度，限定食盐生产、批发企业的最低库存和最高库存，防止食盐市场供应短缺和企业囤积居奇，其中最低库存不得低于本企业正常情况下1个月的平均销售量，库存具体标准由行业协会研究提出、工业和信息化部核定，各级盐业主管机构要加强对库存情况的监督检查。

　　关于食盐储备，各省纷纷制定食盐储备实施方案。云南建立由政府储备和企业社会责任储备组成的全社会食盐储备体系。按照不低于全省1个月食盐消费量，即2.5万吨，建立政府省级食盐储备。此外，省属盐业企业也要按照2.5万吨的数量，建立成本自担的社会责任储备。

　　江西省则明确全省食盐储备规模，根据近3年全省小包装食盐月均消费量1.25万吨、大包装食盐月均消费量0.4万吨的销售情况，明确全省食盐储备的规模为：政府食盐储备总量为1.25万吨小包装食盐和0.4万吨大包装食盐；食盐定点生产企业、省盐业集团公司所属批发企业的企业社会责任储备总量均不得小于1.25万吨小包装食盐和0.4万吨大包装食盐。

　　用盐大省广东，需要协调解决储备盐省外运输，开展政府食盐储备专项督查。广东省经信委消费品工业处李海强向《小康》记者透露，“为确保按时完成食盐储备任务，省经信委同省盐务局分别与省商务厅、广州铁路（集团）公司、湖北省经信委、省人民政府驻武汉办事处等多方联系，协调解决了湖北至广东食盐运输专列问题。”

　　“国家储备盐是一种政府行为，国务院会在我们的老少边穷地区建立分布比较平衡的储备盐， 一旦出现战争、盐荒等，对老少边穷地区进行及时救助，从而保证食盐供应的安全和稳定。”四川省自贡市盐业历史博物馆副馆长程龙刚向《小康》记者介绍说。

　　“储备是为了应急，应对自然灾害和战争等。因此盐业储备应与粮食一样，纳入各级政府的物资储备预算。”暨南大学食品安全教授唐书泽对此建议，“可以将盐业储备划归国家粮食储备局，粮食储备局有着很丰富的应急物资储备经验和技术。”

　　中国盐文化研究中心主任曾凡英认为，作为发展中国家，我国公共财政支出能力相对有限，食盐储备规模更应兼顾社会效益和经济效益，以常态最优规模储备为主体，以危态国民经济动员为补充，为发挥食盐储备功能提供充足的物质保障。因此，食盐储备规模效率原则应该是在国民经济动员的支持下，以最小化的经济成本追求最大化的社会效益。

　　鼓励企业建立社会责任储备

　　我国盐资源十分丰富，盐行业多年来产大于销。2015年我国原盐产能11345万吨，消费量为8876万吨，其中食盐消费量仅为1000万吨左右。同时，我国食盐市场供应主体较多，登记注册的盐业生产企业有300家左右，盐业流通企业有4000多家。

　　为了防止供求失衡、产需不对称，改革《方案》中提到要鼓励企业在供求关系稳定或产能大于需求时，在最低库存基础上建立成本自担的社会责任储备。原碘供应按照现行方式管理，中央财政对原碘采购及碘添加剂生产、供应给予适当支持。对此，唐书泽认为这样的鼓励是对的，但应该有配套的鼓励措施，“总体说来，企业储备是一种经济行为，由市场经济予以调节。食盐的储备虽然有可能出现投机行为，但是也有很大的经济风险。”

　　对于社会责任储备，海南省东方盐场场长黄照龙表示：“从事盐行业，必须要担当社会责任，盐有双重性，既是政治的商品也是市场必需品。国家实行食盐专营，其他行业暂时还不能进入，那么已有企业要承担社会责任，建立社会责任储备是必须的。”

　　海南省食品药品监督管理局盐业改革组相关负责人李扬向《小康》记者介绍说，根据《盐业体制改革方案》建立政府食盐储备的要求，海南省政府食盐储备委托省盐业集团有限公司下属的海南晶辉盐业有限公司和全省八个盐业分公司承储，同时要求企业完成社会责任储备。目前海南已达到政府储备不低于本省3个月食盐销售量、企业社会责任储备不低于本企业1个月销售量的储备规模，总储备数量达到9600吨。

　　还需优化地理布局和品种分配

　　我国地大物博，地理位置、区域交通各有不同，不同省份对于工作开展除了需要严格按照国家规定保障基本量，食盐储备这块也会有着细致的“盐”要求。不少专家认为，国家食盐储备能否以最小化的经济成本获得最大化的社会效益，不仅要求储备规模最优化，而且还需因地制宜，应与储备地理布局和储备品种分配相关联。

　　李扬介绍说，海南食盐储备数量高于国家要求。国务院改革方案要求政府食盐储备不低于本省1个月食盐销售量，海南要求3个月。海南储备工作另有特点：建立储备盐滚动轮换机制，不断更新储备盐产品，确保储备盐产品质量；建立严格的监管制度，确保企业储备到位。

　　李扬谈到，“一方面督促有关部门和单位落实省级财政安排，确保对食盐储备给予管理费支出支持；另一方面每季度最后一个月的月末要求储备企业自报食盐储备情况，省食品药品监管局、省国资委、省工信厅、省商务厅等部门每季度联合组织一次储备盐检查，确保企业食盐储备任务。”

　　此外，为了实现消除碘缺乏病的战略目标，多年来无论是产区的储备中心，还是纯销区的储备仓库，都仅仅储备碘盐。但由于自然灾害等原因亟须非碘盐，专家建议创立多元的食盐储备品种体系。

　　曾凡英认为当务之急，不但要调整食盐储备的地理布局，还要合理配置各储备品种的数量，即在食盐纯销区的储备仓库还未配备加碘设备之前，应将加碘食盐配置给食盐纯销区的储备仓库。

　　四川理工学院管理系教授吕福玉认为，无机碘在高温和光照条件下极易挥发，与未加碘食盐相比较，需要更高的储存条件，并且轮换周期更短，因而储备成本更高。2008年，面对50年未遇的大面积冰雪灾害， 由于国家储备仓库中没有未加碘食盐，广东等地区只有动用国家储备的加碘食盐，付出了较高的经济代价；浙江、江西和武汉等地区因国家储备食盐不足，不得不临时调用工业盐来清除冰雪，给周边环境造成了更高程度的污染。这场罕见的自然灾害告诉我们，必须优化食盐储备品种结构，构建多元化的储备品种体系。

　　建立动态、立体食盐储备体系

　　其实早在2004年，国务院领导就明确批示：建立两级食盐储备制度，中央储备由财政部拿钱， 地方储备由当地解决。国家发改委负责储备计划，财政部负责储备资金，国资委负责监督，中国盐业总公司负责食盐储备。这表明，我国已勾画出食盐储备制度的整体框架，对设计全新而完善的食盐储备制度发挥着导向性的作用。

　　长期以来，我国食盐储备形式单一，食盐储备仅为碘盐实物储备。国外大量战略物资储备的成功案例显示，健全而完善的食盐储备制度应具备多层次、立体化和动态化的储备形式体系。吕福玉对此谈到：国家“大储备”法律明确规定，应基于各种商品的属性和特点，创新储备形式。食盐储备既可以有形储备，又可以无形储备；既可以实物形态储备，也可以货币形态储备；既可以仓库储备，也可以市场储备。也就是说，我们在储备食盐实物的同时，也应储备食盐的生产能力；在储备食盐现货的同时，也应储备食盐期货。

　　目前，在我国15类战略物资储备中，除粮、棉等少数商品外，包括食盐在内的绝大部分商品还没有期货市场。吕福玉认为期货储备缺位，是我国战略物资储备的一个重大缺陷。“从创建食盐期货的角度出发，也应该改革食盐专营制度，突破其体制性障碍，营造公平竞争的市场氛围，打造多元化的市场主体，逐步形成符合市场经济规律的价格机制，进而尽快建立食盐期货市场，以无形储备来补充有形储备。惟其如此， 才能创新多层次的食盐储备形式，逐渐构建起以实物储备为主体、以生产能力储备为补充和以期货储备为延伸的动态化、立体化的食盐储备形式体系。”

　　《小康》记者 张玉荣

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