温岭协商民主改革样本
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:温岭,协商,民主,改革
- 发布时间:2010-12-02 15:45
来过浙江温岭市的人，都会为这儿持续了11 年的协商民主改革赞叹。一提及“民主恳谈”、“参与式预算”（“民主恳谈”在预算领域的试验），不论普通百姓还是官场干部，都有话要说。
与温岭市人大常委会多位工作人员交谈，他们都会不时地表示，正是在今年3 月，前任市委书记拍板定下的四个项目，在温岭市人大的“参与式预算” 过程中“被否决啦”。
11 年来，转变就这样悄无声息地发生在政府部门内部。温岭市人大常委会主任张学明对《瞭望东方周刊》表示，刚开始搞“民主恳谈” 的时候，大家发现一个规律，不少领导要求上马的项目，没有上，反而是通过“民主恳谈” 谈出来的项目，都上了。“比如新河镇，镇长定下来要加买三辆车，因为当年新河镇预算紧张，这事就拿出来和人大代表‘民主恳谈’，结果一谈，变成只加买两辆车。”可以“谈” 的范围一扩再扩。到今年，温岭市人大已将“参与式预算” 扩展至绝大多数政府部门。这自然带来一场预算“革命” ：预算不再由领导定。据统计，单单是今年，领导定下的预算，经过“民主恳谈”调整的，就达两个亿之多。
温州市人大常委会办公室副主任吴良颢向本刊表示，在今年7 月份的一次会议上，温岭市市长周先苗甚至提出，他掌握的市长资金，今后也要列入“参与式预算” 的范围。
“这笔钱，大约几千万，怎么花出去的，给了谁，以前都是市长自己控制。但是现在要列入‘谈’ 的范围了。” 吴良颢说。
这让官场上的“关系” 变得不再那么可靠。张学明表示，以往预算一旦领导定了，改变就很难，“那时候，和领导关系好一些的乡村，找到领导，就可以获得更多的资金安排，基本上是少数人在编制预算。现在这个东西一搞，领导权力就没了，理念冲击很大。过去预算是领导说了算，现在是大家说了算。”
本刊记者在温岭市采访到的一位镇人大代表表示，“民主恳谈”，现在是连市委书记都积极地表示要搞了。今年5 月28 日，温岭市委书记叶海燕在上海浦东学院给一群来自越南的学员讲课，内容正是温岭市业已施行11 年的“民主恳谈”。
这场令全国瞩目的改革，为何产生于温岭，且能持续11 年不衰？温岭市人大常委会主任张学明将原因归结为温岭市的市场经济、民营经济足够发达。他更倾向于认为，改革能诞生于此，更多的是必然性，而不是偶然性。
这似乎难以说通。为何单单是温岭？
市场经济、民营经济同样发达的温州、绍兴、宁波，属于它们的“民主恳谈”，缘何未见踪影？既然一片称赞之声，为何11 年过去了，此项创新还没走出过温岭？
无心插柳的“民主恳谈”
“民主恳谈” 的开启，可谓无心插柳。
1999 年6 月，温岭市委宣传部理论科副科长陈奕敏去松门镇推广“农业农村现代化建设教育”。时任镇党委书记朱从才表示，希望这次活动不搞形式主义，“搞实际一点”。
陈奕敏于是设计了一场“农业农村现代化教育论坛”。区别于以往的“活动”，这场论坛，群众可以自愿参加、自由发言。
出人意料的是，论坛居然来了200多人，将镇政府小会议室挤了个满满当当。话题亦是十分尖锐。陈奕敏还记得，当时一个代表问朱从才，每家每户都交了3000 元钱给镇里，是准备搞路面硬化、亮化、绿化工程的，“现在钱到底哪去了？”松门镇的“民主恳谈” 就此拉开序幕。
然而，两年后，朱从才被调离，松门镇的“民主恳谈” 也就慢慢淡了下来。这是“民主恳谈”遭受的一次较大打击——“民主恳谈” 的11 年，并未少遇“打击”。
早在朱从才调离松门镇之前，就有老领导站出来反对。他们认为，通过“民主恳谈” 解决老百姓反映的问题，既花钱又花精力。在一些推行“民主恳谈” 的村，部分村干部几乎被村民们围住“批斗”。当时，张学明是温岭市委副书记。
忆及“民主恳谈” 初期的情形，他表示，好多村干部不敢去开这个会，因为之前村民有很多意见堆在那儿，很多事情没有得到解决，连村务都没有公开，如何不怕“民主恳谈” 会？
不过，机遇同样存在。2001 年，牧屿镇要建设一个牧屿山公园，镇党委书记金小云找到陈奕敏，希望陈能给牧屿镇设计一些“新东西”。陈奕敏于是拿牧屿山公园继续试水“民主恳谈”。
“谈” 的效果非常好。甚至有代表表示，公园里有坟墓，不好，要把坟墓迁出去。而提出意见的这个代表，家里就有亲人的坟在山上。
对于代表们对“民主恳谈”的积极，张学明还能记起，因为要赶回来开会，不少在外地做生意的老板，都是坐飞机往返的，“机票加起来要四千多，当天飞来，第三天飞回去”。
“我问他们为什么要来参加？回答令我很吃惊。他们说，第一，现在有这个‘谈’ 的机会，过去是没有的；第二，开会通知了他们，这是对他们的尊重；第三，‘谈’ 的内容，与他们密切相关；第四，有这个能力参加，要是家里连饭都吃不饱，也是不可能来参加的。” 张学明说。
书记说做，就能做起来
作为改革的最初推动者，陈奕敏认为，当时能坚持下来，主要是对“民主恳谈” 理解到位的人，自觉去做，而这部分人里边，主要是镇党委书记。“书记在乡镇里边是绝对权威，书记说做，那就能做起来，书记说不做，那就肯定做不起来。”不过，并不是所有书记都乐意为之。
陈奕敏说，为什么党委书记愿意搞“民主恳谈”，很大一部分是因为他是宣传部理论科副科长，而当时宣传部正在搞思想工作创新奖评选，获奖以后，可以在年终考核时加分。“我就帮着各镇设计一些活动，我设计的活动一般也都能获奖，于是，不少领导会找我。”
还有些镇，书记愿意推行“民主恳谈”，部分原因是在一些重大项目该如何规划上，与镇长长期存在矛盾，希望通过“民主恳谈” 这种方式来获取重大事项的最终方案。
然而，以此为动力“民主恳谈”，进展可谓缓慢。在2002 年前后，温岭市主要领导一度非常重视“民主恳谈”，希望能在当地全面推广，并准备出台一个关于“民主恳谈” 的文件。饶是如此，该文件的出台居然也拖了一年多。
对温岭“民主恳谈” 改革极为了解的世界与中国研究所所长李凡，对于温岭改革为何能坚持至今十分迷惑。他说，最大的原因可能是陈弈敏的坚持。“陈奕敏的理论科长是什么官？股级。北京都没有股级干部了。做了11 年，到现在还是股级。”
一项改革，倘若依靠的是一个人长年累月的坚持，才持续至今，是否代表没有了此人，改革也就直接崩塌？
陈奕敏给出了肯定答案。他告诉本刊，“民主恳谈” 的每一个环节，每一个关键点，都是他设计的。“可以说，如果我早几年已经调离，这个制度肯定就没有了。2000 年走，当年就没有了；2005年走，也会没有了。一件事情成功与否，靠的是一个人的坚持与否，这里边存在太多的偶然性了。”
对此，李凡反倒庆幸：正是因为陈奕敏级别太低，又长时间未得升迁，才没有调离宣传部，“民主恳谈” 也才坚持至今。
陈奕敏希望“民主恳谈” 能制度化。制度化的前提，一是市里认同，二是让“民主恳谈” 进入预算领域。但这个目标并不轻松。
2005 年，新河镇首开政府预算民主恳谈之先河。陈奕敏说，当时并未与市里打招呼，因为推行“民主恳谈” 是有风险的。“我们不知道上面的态度，上面万一不同意怎么办？或者说研究一下，哪里知道猴年马月才研究完？”
市里后来还是知道了，并且派了一个人大财经工委的副主任参加会议。会议后的几年时间里，市里迟迟未表态。
陈奕敏听说，最开始市里对将“民主恳谈”推行到人大体系内是有意见的。“‘参与式预算’ ？人大代表搞预算，那是他们的职责，怎么能讲是‘参与式’ ？”
主席台上的主持者不再风光无限新河镇的成功推动了人大态度的转变，2008 年，温岭市人大在包括新河镇在内的4 个镇推开“参与式预算”，效果极佳。
对此，温岭市人大常委会财经工委主任何培根告诉本刊记者，只有通过人大“参与式预算”，才能够让“民主恳谈”继续下去，因为“其他部门是没有这个权力的”。
尽管是烫手山芋，张学明还是认为这个改革“有价值”，“与其他地方，走走过场的‘不过夜’ 会议相比，温岭的人大作用更容易发挥出来。人代会现在开起来，也更像是一个人代会，不像过去，几乎只做选镇长的事情，画下票就完了。”
对于“民主恳谈” 为何能在温岭市人大系统内推行，何培根特别提及张学明的作用。“张主任以前做过市长、市委副书记、政协主席，现在到了人大，四套班子都做过，在温岭政界有极高的威信。” 记者采访到的一位温岭市人大常委会工作人员甚至表示，离开张学明，“参与式预算” 几乎要搞不成。
张学明乐见“民主恳谈”在温岭市形成风气。他说，“现在有些‘民主恳谈’会，我们的处级干部都是带着解决问题的思路来的，他会明确说，你如果不解决问题，我明年就不来参加这个会议了。”
相比之下，主席台上的会议主持者，可就不再风光无限了。“要是被问到今年农业为什么安排500 万？工业为什么安排1000 万？台上的镇长、副镇长，现在都是很紧张的，因为你要是口齿不清，或者讲不到点子上，台下的人会不满意。”张学明说。
吴良颢认为，两三年后，等这批搞“民主恳谈” 的干部交流到其他镇去，“民主恳谈” 就可以连绵不断地延续下去了。
张学明亦持此看法。他向本刊表示，“十个村里边，八个村搞了，剩下的两个村，硬着头皮也是要搞的。”
形成了制度，就不会存在人走政息的情况了
陈奕敏却并不看好人大的这种推广模式。7 月6 日、7 日，由温岭市人大主办的“协商参与机制与中国基层治理” 国际学术研讨会，陈奕敏甚至都没有去参加。“推广会不会变形？肯定会。现在有效果的，也就是新河镇、泽国镇、温峤镇、箬横镇，其他九个乡镇，已经变形了，基本上是在走形式。”
“他们都是书记，他们会想，你新河镇做了这么多年了，早就名扬四海了，我呢？我跟着他屁股后面走，我图什么？有什么意义呢？我做了，对我有什么好处？但是，市里面说推广，那我没办法了，只好推广。应付一下。” 陈奕敏说。
而另一个问题是，所有乐观与担忧的前提，是有这么一批开明的领导存在。
可这批人（比如张学明）一旦调离，情形会如何？
就连张学明也向本刊表示，“这确实是应该担心的”。不过，他认为，“民主恳谈” 这件事在温岭很难废掉，因为搞了这么多年，假如忽然来一个领导，说“民主恳谈” 不搞了，大家肯定是不会让这事无缘无故过去的。“你究竟是怎么想的，你是想搞一言堂？所以，一般情况下，即使新来的领导不想搞，他也是会极度慎重的。”
吴良颢将乐观的理由归结于民主恳谈的制度化。“‘民主恳谈’，已经成为浙江省委的要求。‘参与式预算’ 去年出台了指导意见，今年也要进行修改。现在形成了制度，就不会存在人走政息的情况了。”
“民主恳谈是我们温岭的一张名片，现在和以后的各任市委书记，绝对不会让这个东西在他们的手上消失，因为负不起这个责任。” 吴良颢说。
陈奕敏却没有这么乐观。他说，“温岭就‘民主恳谈’ 一共发了9 个文件，制度够多了吧，但还是有不搞‘民主恳谈’的官员，而这样的官员，不仅没有挨批，还能一直升迁。你能奈何得了他？”■
……
与温岭市人大常委会多位工作人员交谈，他们都会不时地表示，正是在今年3 月，前任市委书记拍板定下的四个项目，在温岭市人大的“参与式预算” 过程中“被否决啦”。
11 年来，转变就这样悄无声息地发生在政府部门内部。温岭市人大常委会主任张学明对《瞭望东方周刊》表示，刚开始搞“民主恳谈” 的时候，大家发现一个规律，不少领导要求上马的项目，没有上，反而是通过“民主恳谈” 谈出来的项目，都上了。“比如新河镇，镇长定下来要加买三辆车，因为当年新河镇预算紧张，这事就拿出来和人大代表‘民主恳谈’，结果一谈，变成只加买两辆车。”可以“谈” 的范围一扩再扩。到今年，温岭市人大已将“参与式预算” 扩展至绝大多数政府部门。这自然带来一场预算“革命” ：预算不再由领导定。据统计，单单是今年，领导定下的预算，经过“民主恳谈”调整的，就达两个亿之多。
温州市人大常委会办公室副主任吴良颢向本刊表示，在今年7 月份的一次会议上，温岭市市长周先苗甚至提出，他掌握的市长资金，今后也要列入“参与式预算” 的范围。
“这笔钱，大约几千万，怎么花出去的，给了谁，以前都是市长自己控制。但是现在要列入‘谈’ 的范围了。” 吴良颢说。
这让官场上的“关系” 变得不再那么可靠。张学明表示，以往预算一旦领导定了，改变就很难，“那时候，和领导关系好一些的乡村，找到领导，就可以获得更多的资金安排，基本上是少数人在编制预算。现在这个东西一搞，领导权力就没了，理念冲击很大。过去预算是领导说了算，现在是大家说了算。”
本刊记者在温岭市采访到的一位镇人大代表表示，“民主恳谈”，现在是连市委书记都积极地表示要搞了。今年5 月28 日，温岭市委书记叶海燕在上海浦东学院给一群来自越南的学员讲课，内容正是温岭市业已施行11 年的“民主恳谈”。
这场令全国瞩目的改革，为何产生于温岭，且能持续11 年不衰？温岭市人大常委会主任张学明将原因归结为温岭市的市场经济、民营经济足够发达。他更倾向于认为，改革能诞生于此，更多的是必然性，而不是偶然性。
这似乎难以说通。为何单单是温岭？
市场经济、民营经济同样发达的温州、绍兴、宁波，属于它们的“民主恳谈”，缘何未见踪影？既然一片称赞之声，为何11 年过去了，此项创新还没走出过温岭？
无心插柳的“民主恳谈”
“民主恳谈” 的开启，可谓无心插柳。
1999 年6 月，温岭市委宣传部理论科副科长陈奕敏去松门镇推广“农业农村现代化建设教育”。时任镇党委书记朱从才表示，希望这次活动不搞形式主义，“搞实际一点”。
陈奕敏于是设计了一场“农业农村现代化教育论坛”。区别于以往的“活动”，这场论坛，群众可以自愿参加、自由发言。
出人意料的是，论坛居然来了200多人，将镇政府小会议室挤了个满满当当。话题亦是十分尖锐。陈奕敏还记得，当时一个代表问朱从才，每家每户都交了3000 元钱给镇里，是准备搞路面硬化、亮化、绿化工程的，“现在钱到底哪去了？”松门镇的“民主恳谈” 就此拉开序幕。
然而，两年后，朱从才被调离，松门镇的“民主恳谈” 也就慢慢淡了下来。这是“民主恳谈”遭受的一次较大打击——“民主恳谈” 的11 年，并未少遇“打击”。
早在朱从才调离松门镇之前，就有老领导站出来反对。他们认为，通过“民主恳谈” 解决老百姓反映的问题，既花钱又花精力。在一些推行“民主恳谈” 的村，部分村干部几乎被村民们围住“批斗”。当时，张学明是温岭市委副书记。
忆及“民主恳谈” 初期的情形，他表示，好多村干部不敢去开这个会，因为之前村民有很多意见堆在那儿，很多事情没有得到解决，连村务都没有公开，如何不怕“民主恳谈” 会？
不过，机遇同样存在。2001 年，牧屿镇要建设一个牧屿山公园，镇党委书记金小云找到陈奕敏，希望陈能给牧屿镇设计一些“新东西”。陈奕敏于是拿牧屿山公园继续试水“民主恳谈”。
“谈” 的效果非常好。甚至有代表表示，公园里有坟墓，不好，要把坟墓迁出去。而提出意见的这个代表，家里就有亲人的坟在山上。
对于代表们对“民主恳谈”的积极，张学明还能记起，因为要赶回来开会，不少在外地做生意的老板，都是坐飞机往返的，“机票加起来要四千多，当天飞来，第三天飞回去”。
“我问他们为什么要来参加？回答令我很吃惊。他们说，第一，现在有这个‘谈’ 的机会，过去是没有的；第二，开会通知了他们，这是对他们的尊重；第三，‘谈’ 的内容，与他们密切相关；第四，有这个能力参加，要是家里连饭都吃不饱，也是不可能来参加的。” 张学明说。
书记说做，就能做起来
作为改革的最初推动者，陈奕敏认为，当时能坚持下来，主要是对“民主恳谈” 理解到位的人，自觉去做，而这部分人里边，主要是镇党委书记。“书记在乡镇里边是绝对权威，书记说做，那就能做起来，书记说不做，那就肯定做不起来。”不过，并不是所有书记都乐意为之。
陈奕敏说，为什么党委书记愿意搞“民主恳谈”，很大一部分是因为他是宣传部理论科副科长，而当时宣传部正在搞思想工作创新奖评选，获奖以后，可以在年终考核时加分。“我就帮着各镇设计一些活动，我设计的活动一般也都能获奖，于是，不少领导会找我。”
还有些镇，书记愿意推行“民主恳谈”，部分原因是在一些重大项目该如何规划上，与镇长长期存在矛盾，希望通过“民主恳谈” 这种方式来获取重大事项的最终方案。
然而，以此为动力“民主恳谈”，进展可谓缓慢。在2002 年前后，温岭市主要领导一度非常重视“民主恳谈”，希望能在当地全面推广，并准备出台一个关于“民主恳谈” 的文件。饶是如此，该文件的出台居然也拖了一年多。
对温岭“民主恳谈” 改革极为了解的世界与中国研究所所长李凡，对于温岭改革为何能坚持至今十分迷惑。他说，最大的原因可能是陈弈敏的坚持。“陈奕敏的理论科长是什么官？股级。北京都没有股级干部了。做了11 年，到现在还是股级。”
一项改革，倘若依靠的是一个人长年累月的坚持，才持续至今，是否代表没有了此人，改革也就直接崩塌？
陈奕敏给出了肯定答案。他告诉本刊，“民主恳谈” 的每一个环节，每一个关键点，都是他设计的。“可以说，如果我早几年已经调离，这个制度肯定就没有了。2000 年走，当年就没有了；2005年走，也会没有了。一件事情成功与否，靠的是一个人的坚持与否，这里边存在太多的偶然性了。”
对此，李凡反倒庆幸：正是因为陈奕敏级别太低，又长时间未得升迁，才没有调离宣传部，“民主恳谈” 也才坚持至今。
陈奕敏希望“民主恳谈” 能制度化。制度化的前提，一是市里认同，二是让“民主恳谈” 进入预算领域。但这个目标并不轻松。
2005 年，新河镇首开政府预算民主恳谈之先河。陈奕敏说，当时并未与市里打招呼，因为推行“民主恳谈” 是有风险的。“我们不知道上面的态度，上面万一不同意怎么办？或者说研究一下，哪里知道猴年马月才研究完？”
市里后来还是知道了，并且派了一个人大财经工委的副主任参加会议。会议后的几年时间里，市里迟迟未表态。
陈奕敏听说，最开始市里对将“民主恳谈”推行到人大体系内是有意见的。“‘参与式预算’ ？人大代表搞预算，那是他们的职责，怎么能讲是‘参与式’ ？”
主席台上的主持者不再风光无限新河镇的成功推动了人大态度的转变，2008 年，温岭市人大在包括新河镇在内的4 个镇推开“参与式预算”，效果极佳。
对此，温岭市人大常委会财经工委主任何培根告诉本刊记者，只有通过人大“参与式预算”，才能够让“民主恳谈”继续下去，因为“其他部门是没有这个权力的”。
尽管是烫手山芋，张学明还是认为这个改革“有价值”，“与其他地方，走走过场的‘不过夜’ 会议相比，温岭的人大作用更容易发挥出来。人代会现在开起来，也更像是一个人代会，不像过去，几乎只做选镇长的事情，画下票就完了。”
对于“民主恳谈” 为何能在温岭市人大系统内推行，何培根特别提及张学明的作用。“张主任以前做过市长、市委副书记、政协主席，现在到了人大，四套班子都做过，在温岭政界有极高的威信。” 记者采访到的一位温岭市人大常委会工作人员甚至表示，离开张学明，“参与式预算” 几乎要搞不成。
张学明乐见“民主恳谈”在温岭市形成风气。他说，“现在有些‘民主恳谈’会，我们的处级干部都是带着解决问题的思路来的，他会明确说，你如果不解决问题，我明年就不来参加这个会议了。”
相比之下，主席台上的会议主持者，可就不再风光无限了。“要是被问到今年农业为什么安排500 万？工业为什么安排1000 万？台上的镇长、副镇长，现在都是很紧张的，因为你要是口齿不清，或者讲不到点子上，台下的人会不满意。”张学明说。
吴良颢认为，两三年后，等这批搞“民主恳谈” 的干部交流到其他镇去，“民主恳谈” 就可以连绵不断地延续下去了。
张学明亦持此看法。他向本刊表示，“十个村里边，八个村搞了，剩下的两个村，硬着头皮也是要搞的。”
形成了制度，就不会存在人走政息的情况了
陈奕敏却并不看好人大的这种推广模式。7 月6 日、7 日，由温岭市人大主办的“协商参与机制与中国基层治理” 国际学术研讨会，陈奕敏甚至都没有去参加。“推广会不会变形？肯定会。现在有效果的，也就是新河镇、泽国镇、温峤镇、箬横镇，其他九个乡镇，已经变形了，基本上是在走形式。”
“他们都是书记，他们会想，你新河镇做了这么多年了，早就名扬四海了，我呢？我跟着他屁股后面走，我图什么？有什么意义呢？我做了，对我有什么好处？但是，市里面说推广，那我没办法了，只好推广。应付一下。” 陈奕敏说。
而另一个问题是，所有乐观与担忧的前提，是有这么一批开明的领导存在。
可这批人（比如张学明）一旦调离，情形会如何？
就连张学明也向本刊表示，“这确实是应该担心的”。不过，他认为，“民主恳谈” 这件事在温岭很难废掉，因为搞了这么多年，假如忽然来一个领导，说“民主恳谈” 不搞了，大家肯定是不会让这事无缘无故过去的。“你究竟是怎么想的，你是想搞一言堂？所以，一般情况下，即使新来的领导不想搞，他也是会极度慎重的。”
吴良颢将乐观的理由归结于民主恳谈的制度化。“‘民主恳谈’，已经成为浙江省委的要求。‘参与式预算’ 去年出台了指导意见，今年也要进行修改。现在形成了制度，就不会存在人走政息的情况了。”
“民主恳谈是我们温岭的一张名片，现在和以后的各任市委书记，绝对不会让这个东西在他们的手上消失，因为负不起这个责任。” 吴良颢说。
陈奕敏却没有这么乐观。他说，“温岭就‘民主恳谈’ 一共发了9 个文件，制度够多了吧，但还是有不搞‘民主恳谈’的官员，而这样的官员，不仅没有挨批，还能一直升迁。你能奈何得了他？”■
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