钢铁、煤炭行业“去产能”评估

　　作为一项长期工作部署，下一阶段的“去产能”面临新的矛盾

　　钢铁、煤炭“去产能”取得阶段性成效

　　钢铁、煤炭行业的产能过剩问题在2015年极为突出，自2016年开始逐步缓解，大中型钢铁和煤炭企业的亏损面大幅下降，利润情况好转。

　　本轮化解钢铁、煤炭行业产能过剩经历了两个阶段，目前正在以行政手段为主强力推进。在2011-2015年的行业下行期，市场和法律手段的作用大于行政调控。按照行政计划，截至2015年中国累计淘汰炼钢炼铁产能约1.35亿吨，淘汰煤炭产能约8.1亿吨。但这些产能中，很多属于早已停产或荒废的“僵尸”产能，对市场供需结构还不能形成显著影响。

　　在2016年至今的行业回暖期，行政调控力度不断加大，发挥了主导作用。行政手段包括严格执行2016年的“去产能”计划以及实施临时停产和限产措施。例如钢铁主产区在重大活动和重污染期间的临时限产措施、煤炭行业的“276工作日”制度等。

　　总的来说，钢铁和煤炭行业结束了国内需求大幅下降的趋势，但仍然没有根本性好转，只是相关政策措施有效约束了国内产量，市场的供需结构趋于稳定而已。2016年，国内粗钢表观消费量同比增速仅为2%，产量同比增速更低，只有1.2%，与消费增速相比落后了0.8个百分点。2016年1-11月，全国煤炭消费量同比增速为-1.6%，原煤产量同比增速为-9.4%，落后消费增速达7.8个百分点。2016年，国内钢材出口量同比下降3.4%，增速与2015年相比下滑了23.4个百分点。这其中有国际贸易摩擦的影响，但更多还是国内价格上涨的驱动。当年，煤炭的进口量同比增长25.2%。

　　钢铁、煤炭下阶段“去产能”需处理好三个矛盾

　　1.处理好“去产能”持续推进的中长期部署与市场供应趋紧的中短期趋势之间的矛盾。中国钢铁、煤炭行业总量过剩的问题不再突出，但压力依然存在，“去产能”工作仍需持续推进。根据初步统计的数据，2016年中国粗钢产量为8.084亿吨，原煤产量为33.64亿吨。初步估算，截至2016年中国粗钢产能为10.5亿吨左右，具有实际生产能力的煤炭产能为45亿吨左右。两大行业的产能利用率均有较大提升，但产能总量过剩的压力并没有消除。首先，产能在市场价格回升的激励下有扩张的可能；其次，市场需求仅是稳中向好，需求侧并没有出现根本性好转；再次，中国经济正在从规模速度型向质量效益型转变，消费减量化是钢铁、煤炭行业未来发展的一个重要特征。钢铁、煤炭行业“去产能”作为中国供给侧结构性改革的一项重要内容，应在较长时期内持续推进。

　　下一阶段的“去产能”工作，应解决好总量下降与市场供应趋紧的矛盾。分析供给侧，市场当前供应能力受到约束，未来的产能总量将被严控。分析需求侧，钢铁、煤炭市场需求稳中向好，对正规产品、稀缺资源产品的需求好中有增。未来钢铁、煤炭需求的两个趋势值得关注：一是总体需求稳中向好；二是正规和高尖端钢材产品以及优质和稀缺煤炭产品的需求好中有增。2017年，中国彻底清理“地条钢”，预计将为正规钢铁产品腾出上亿吨的需求空间；加大对散煤燃烧的治理和对电力、钢铁、化工等煤炭下游行业污染物排放的治理，也会为清洁煤炭产品拓展一定市场空间。钢结构建筑以及家电、汽车、造船、航空等领域的创新发展会带动高端和尖端钢材需求，并拉动上游炼焦煤市场需求增长。综合判断，钢铁、煤炭市场将在中短期内继续保持供需趋紧的态势，与中长期减量化发展形成矛盾。

　　2.处理好减少无效供给、增加有效供给的目标与低效难去、高效难进的效果之间的矛盾。目前，中国钢铁、煤炭行业的供给侧结构性改革存在目标与效果的矛盾。作为供给侧结构性改革的首要任务，钢铁、煤炭“去产能”的一个重要目标是减少无效供给、增加有效供给，虽然在总量控制上取得了明显成效，但两大行业仍有落后产能和大量低效产能，同时高效产能难以优先发展。

　　一是落后产能仍然存在，“地条钢”就是典型。“地条钢”属于统计外产能，但“地条钢”产品却对正规产能的钢材形成消费替代。

　　二是低效退出工作并没有实质性展开。很多大中型国有和民营钢铁、煤炭产业集团都存在需要退出的低效产能。有的低效产能亏损是由于产品缺乏竞争力，有的则是由于冗员多、负债高、年限长、机制僵化等痼疾导致的生产经营成本高。目前看，低效产能的实质性退出工作还没有全面推开。接下来，稳步推进的“去产能”计划必然会触及到这一复杂、敏感问题，包括长期亏损企业的整体退出。

　　三是“去产能”工作并没有对低效产能和高效产能出台差异化政策，两类产能的发展其实是站在相同的政策红线之上，虽然保障了总量控制，但也形成了低效难去、高效难进的局面。钢铁、煤炭行业“去产能”工作明确规定要淘汰落后产能，因此对落后产能有判断标准，但缺失低效产能判断标准。我们在调研中发现，不同地区落实“去产能”计划存在差异化的执行方法。有的地区，较长期停产企业先行“去产能”；有的地区，“去产能”计划分配至当地企业，有能力的企业可以向其他企业购买产能指标；有的地区，政府相关部门给企业打分，分数低的企业执行“去产能”计划。不同的执行方法都可以保证“去产能”计划的顺利完成，一些方法也可以保证低效产能退出，例如已停产企业先行“去产能”的方法，但也确实存在退出的产能中有高效、留下的产能中有低效的情况，还存在一些想向中高端升级的企业由于“一刀切”式的控产能政策而不能实施技改项目的问题。除了执行方法需要改善外，国家缺乏低效产能的判断标准和高效产能的支持导向也是重要因素。建议“去产能”政策改变对低效产能和高效产能“一视同仁”的态度，让金融、财政、土地等资源在低效和高效之间优化配置，改变目前以钢铁、煤炭为代表的产能过剩行业“低效难退、高效难进”的被动局面。

　　3.处理好市场化、法治化“去产能”的原则与行政手段发挥主要作用的现实之间的矛盾。当前，中国钢铁、煤炭行业“去产能”主要依靠行政手段，与反复强调的以市场化、法治化为主的基本原则存在矛盾。落后产能仍有生存空间，低效产能的市场化退出难以实现。政府缺少市场化调控的抓手，只能依靠行政手段平抑波动，虽然通过直接调控企业有效调整了市场供大于需的状况，但又导致了供应短缺下的价格快速、大幅回调。作为一项长期工作部署，“去产能”不能一直依靠行政手段。

　　矛盾的产生有客观因素。一是市场供需结构发生了变化。供应趋紧形势下完全依靠市场化手段“去产能”难以完成任务指标。二是“去产能”的难度逐步加大，需要采取必要的行政手段。三是中国的市场体系需要进一步完善，法治体系需要进一步健全。大数据治理缺位，钢铁、煤炭交易模式处于传统向现代转型的过程中，政府干预微观主体生产经营影响了市场发现价格的基本功能，监管的法治化、自动化、智能化水平有待提升，一些违规、违法行为没有得到应有处罚。

　　政策建议

　　1.将工作重点从去过剩产能调整为促进产能结构优化。钢铁、煤炭行业总量过剩矛盾不再突出，企业经营困难的问题不再迫切，“去产能”的工作重点也应适时调整。今后的政策应坚持供给侧改革的大方向，从化解过剩产能为主，向总量控制、结构优化转变。先行去掉不符合标准且不具备升级条件的落后产能和长期亏损、缺乏竞争力的低效产能。“去产能”计划的执行手段也应随之优化，从对产能“一视同仁”、将指标“一刀切”式下达，转变为突出重点。

　　2.从排放、用工、税收三个方面强化淘汰落后产能。首先是严控污染物排放，把“去产能”与大气污染防治有机结合，将达不到环保标准的产能作为去除的重点。从污染物排放总量和技术的可行性考虑，仍可较大幅度提升钢铁行业的颗粒物、SO2、NOX等主要污染物排放标准。针对散煤燃烧的管控也应更为严格。尤其是大气污染防治的重点地区更应如此。但仅从污染物排放这一个方面规范行业发展是不够的，还要加强用工和税收约束，从共同保障劳动者基本权益、共同履行企业基本义务的角度规范行业发展。这与降低企业税负是两回事。可考虑转变执行“276工作日”制度的目的，不再为了限产量，而是保障矿工的劳动者权益。同时，进一步强化实时监管，研发信息化、智能化监管企业排放、用工、税收、产量情况的综合软件系统，加大针对局部区域的硬件监测投入，用相互关联的指标杜绝造假。

　　3.多策并举同时保障低效产能退出和高效产能发展。钢铁、煤炭行业低效产能退出的具体难点不尽相同，要分类对待。第一，出台低效产能和高效产能的差异化政策，明确低效产能和高效产能的基本判断标准，畅通退出的政策渠道，同时允许并鼓励产业政策支持的钢铁精品产能、高端产能、尖端产能创新发展，保障炼焦煤等优质产能适度发展。第二，从需求侧入手，市场化引导供给侧结构升级，包括推广钢结构建筑和清洁煤利用、支持高端钢材和高端煤化工原料国产化、提升用钢和用煤标准等，引导企业主动开发高效、先进产能。第三，从供给侧入手，把处置企业不良资产作为工作重点，除了推进债转股外，还可通过支持企业间并购、重组企业资产等多种方式解决债务问题。第四，将低效产能的破产权限交由企业和当地政府抉择，坚持“走法律程序、循市场原则、行政府保障”，既可以解决个性问题，还可避免企业因等待国家统一破产政策而错失改革机遇。第五，调整目前低效产能退出所涉及的职工保障策略，对国有职工以安置为主，对民营企业职工以适度补助为主。

　　4.让“数据发声”替代“政府喊话”。中国钢铁、煤炭市场的重要信息分别由钢铁、煤炭行业协会以及一些交易市场对外公布，例如产量、价格、库存、运量等。今后，政府可以主导信息资源的整合，建立一个具有信息集成、分析、传导功能的全国性钢铁、煤炭市场实时信息系统。这就相当于在政府和市场之间形成了四通八达的信息高速路。市场的动态由数据呈现给政府，政府的声音由数据传达给市场。

　　5.让市场充分发挥价格发现功能。实践证明，政府干预价格，通常会对经济产生一些负面影响。中国钢铁、煤炭价格的形成已经实现了市场主导，能够较好地反映出市场的供需状况。政府即使想限价，也很难行得通。建议完善市场的价格发现功能，健全钢铁、煤炭市场交易体系，重点推广电子交易模式。利用好钢铁、煤炭社会库存系统，不仅是利用库存信息，还要让库存具备“蓄水池”功能，与市场交易体系共同发挥平抑价格波动的作用。

　　6.让企业参与市场治理。钢铁、煤炭市场的各类企业是政府宏观调控的对象，也是市场治理的经济主体，与政府主体和社会主体共同构成了三元结构。政府可以将建立政府与企业间基于利益相关性的合作机制作为“放管服”改革的一个切入点，让企业积极参与到市场治理中来，通过与企业合作激发企业自治的积极性。例如打破目前政府指定企业环保路径甚至是设备、设施的僵硬做法，回归标准管理，允许企业根据经验和实际情况在环保领域自主创新。尽量避免给企业造成不必要的巨额经济损失。

　　（作者为国务院发展研究中心企业研究所副研究员）

　　周健奇