借鉴日本经验 落实汽车生产者责任延伸制度

2016年底，国务院办公厅印发《生产者责任延伸制度推行方案》，率先对包括汽车在内的四类产品实施生产者责任延伸制度。该方案从生态设计与使用再生原料、规范回收利用、信息公开等方面，对生产者责任延伸提出了引导性要求，但对制度实施过程中容易出现的责任认定分歧、资金落实、监管等问题涉及较少。

2002年，日本实施的《汽车回收再利用法》，经过十多年的探索，在推动废旧汽车回收再利用方面成效显著，资源回收再利用率超过80%，其成功经验可资借鉴。

对比日本的生产者责任延伸制度，报废汽车回收利用环节是当前我国生产者责任延伸制度的软肋。我国《生产者责任延伸制度推行方案》鼓励以生产企业为主体，与符合条件的拆解、再制造企业合作，建立逆向回收利用体系，但由于报废汽车回收成本高，只有少数企业承担了主体责任，如奇瑞汽车专门成立了从事汽车产品回收利用的全资子公司，并与高校共同组建了汽车绿色技术研究中心，大多数生产企业仅提供拆解指导手册。同时，我国生产者责任延伸制度的配套措施如报废汽车回收处理基金的设立、报废全程的信息监管，也尚不完善。

近几年，我国报废汽车回收率一直在低位徘徊，不到1%，相当数量的报废汽车被转入“地下”拆解市场，存在拆解不规范、非法使用拆解零部件、拆解时造成了二次污染等问题。

从以上可以看出，日本汽车产业生产者责任延伸制度对我国有以下启示：

第一，应对废弃物品在细分基础上明确生产者责任。迄今为止，我国生产者责任延伸制度没有对报废汽车拆下来的物品进行细致分类，也没有根据物品市场化处理的难易程度界定各主体的责任范围。生产企业不是回收再利用的核心参与者，除了提供拆解指导手册，没有更多作为，技术优势并没有发挥出来。同时，我国回收拆解企业整体技术水平低，回收拆解作业不规范、不环保、不节约，尤其对拆解产生的危险废物，不能严格按危废的有关规定进行管理处置，存在很高的环境风险。

反观日本，生产者责任延伸制度的一大亮点是对废弃物品进行细分，在此基础上，根据物品市场化处理的难易程度确定责权，主体明确，既有分工又有协作。

对易拆解处理的钢铁、有色金属材料，以及汽车触媒转换器、闸阀等部件中具有重要战略价值的铂、钯、钽、铟等稀贵金属，直接由拆解、粉碎企业处理后，流通到相应的二手车零部件市场、金属市场。安全气囊、氟利昂、残渣等物品处理难度大，尤其是残渣总量多，处理不当就会对生态环境造成破坏，则规定生产商（进口商）具有承担以上三种物品回收处理再利用的义务。

日本对废弃物品的细分管理，推动了生产商和回收、拆解、粉碎企业的合作，既规避了生产商在汽车回收利用市场中的垄断地位，又激励其积极研究回收利用技术，提高利用效率。

第二，建立符合市场经济规律的资金筹集机制。我国对报废汽车拆解企业出台了财政税收激励政策，为支持回收拆解企业升级改造，开展了试点示范，超过13的拆解企业得到国家的资金支持。政策对推动报废汽车回收再利用起到了积极作用，但这些政策时效性强，缺乏持续性、连贯性，普惠性差，申请办理程序复杂，加之回收拆解行业属于微利行业，导致落实生产者责任延伸制度的资金保障不足。

日本生产者责任延伸制度建立了基于市场基础的可持续的运行机制，制度规定由汽车所有者承担氟利昂类、安全气囊类、残渣类物品的回收处理费用，同时也要求汽车制造商要根据上述三类物品的数量、处理难易程度确定费用，并将费用向社会公示。通过这种方式，一方面引导消费者在满足质量功能要求的前提下选择更加环保的汽车，另一方面激励制造商通过生态设计降低回收处理成本，实现减少废弃物产生和排放的政策目标。

此外，回收处理预付资金交由资金管理法人这一政府指定的第三方机构统筹调配管理，最大限度地规避了因制造商（进口商）破产导致预付资金损失的风险。

第三，利用电子信息系统辅助进行全程监管。我国在报废汽车回收再利用监管过程中，信息化监管手段不足，对报废汽车流向不能达到实时跟踪，相当数量的准报废车流入黑市或进入“地下”拆解市场。

日本引入了电子清单制度这一有效的政策工具，提高了监管效率，促进了废弃汽车回收再资源化利用水平的提升，这一点尤其值得我们借鉴。电子清单制度规定回收、拆解、粉碎、制造企业应按时向信息管理中心提交回收情况的电子报告书，同时引进电子目录系统，对全部车辆编号，据此追踪汽车回收处理全过程中的运行情况。

在一段时间内，如果信息管理中心没有收到回收报告和电子转移单，就会与相关企业沟通，督促其改进。如果没有改善，则会以书面报告的形式告知地方自治体。

为此，笔者建议，根据我国国情，在对汽车废弃物品细分的基础上，遵循市场规律，对需要付出较高成本处理、没有市场收益的部分废弃物，设立研究基金，补贴生产企业及相关回收拆解企业，确保生产者责任延伸制度的落实有可持续性。

同时，建议引入电子信息管理系统，将信息记录贯穿汽车产品的全生命周期，从报废前、报废回收中和拆解后三个环节强化管理，建立覆盖汽车回收处理全流程的电子追溯系统，保证整个供应链上汽车报废、流通回收、拆解等信息完整，防止报废汽车流入非法回收渠道。

建议在此基础上，探索引入第三方管理制度，培育来自汽车行业、了解汽车行业特点的第三方机构，比如行业协会等组织，行使监管报废汽车回收再利用市场的职能，同时收集并向主管部门传递相关市场信息，与政府部门的监管实现有效衔接。