结构性改革对中拉经贸合作的意义

一

般而言，经济增长会受周期性因素和结构性因素的双重影响。当一国经济结构符合其发展阶段的比较优势时，经济周期波动的影响可通过反周期的宏观政策去熨平。可是，当宏观经济政策应对周期波动的边际效果下降时，它可能预示着结构性因素对该国经济增长的影响权重上升，此时就应该将结构性改革提上日程。同样地，双边经贸关系也会受到周期性和结构性因素的影响而呈现出不同的发展阶段。当前中拉各自经济都在经历结构性改革，可通过双边经贸合作实现互惠互利，迈向提质增效的新阶段。

结构性改革为经济增长和深化合作提供新动力

一、结构性因素的重要性与日俱增近些年来，结构性因素的影响权重逐渐增加。其一，可从影响经济增长的因素中考察。根据世界银行估计（2014 年），在新兴经济体增长放缓的原因中，大约有三分之二归因于增长中的周期性因素，而另外三分之一源于受全要素生产率（TFP）增长放缓引发的结构性因素。这些结构性因素通常包括许可证、准入和税收程序繁琐 ；合同执行不力 ；劳动力市场僵化 ；监管制度偏向地方垄断和国有企业 ；基础设施落后等等。其二，从全球贸易变化趋势中考察。国际货币基金组织（IMF）和世界银行认为，全球价值链扩张步伐放缓是贸易下滑的重要因素。有证据表明，国际垂直专业化[1] 变化是构成全球贸易下滑的基础。20 世纪 90 年代，生产分工在国际层面融入了全球价值链，进而带来零部件贸易的飙升，因此长期的贸易收入弹性[2]增加。然而自 21 世纪以来，由于国际供应链趋于成熟，贸易收入弹性显著下降。这就意味着，20世纪 90 年代主要由美国和中国共同推动的国际生产分工产生的驱动力自21 世纪以来正在变弱，但是国际分工对于尚未充分利用全球供应链的地区（如南亚、非洲和南美洲）的发展仍然非常重要。

有鉴于此，上述背景给深化未来中拉经贸合作提供了重要启示。对内而言，结构性改革是中拉双方各自保持经济可持续增长的客观要求，也是双方进行长期合作的坚实基础 ；对外而言，在结构性改革基础上积极参与全球价值链可为双方拓展合作潜力和领域提供必要的条件。

二、结构性改革成为中拉经贸合作转型的客观要求

进入 21 世纪第二个十年，中拉经贸合作正在由数量跨越增长型向结构提质增效型转变。在保持约 12年（2000—2012 年）年均近 30% 的高速增长后，中拉贸易增速明显下降，2013—2016 年增速分别为 0.1%、0.8%、-10.2% 和 -8.2%。除国际初级产品价格下跌的周期性因素外，结构性制约效应开始逐渐显现，例如中拉贸易的“双高”特征，即国别和初级产品集中度高，导致贸易结构适应环境变化的能力较弱 ；中国经济“新常态”的变化，使原有贸易结构提供的增长空间减少等。因此，中拉贸易增长趋缓预示着双方注重贸易平衡、结构优化的阶段开启。

此外，力争十年内双方贸易额达到 5000 亿美元，双方投资存量达到至少 2500 亿美元的双重目标给中拉经贸合作提出了更大挑战。有国际组织预测，全球贸易增长放缓的趋势短期内还将持续下去。根据香港环亚经济数据库有限公司（CEIC）数据库预测数据，按简单平均[3] 计算，2018—2022 年全球年均经济增速、出口增速、进口增速分别为 3.69%、3.71% 和 4.17%。未来十年若要实现5000 亿美元的目标，中拉贸易年均应保持在增速为 7.8% 的水平上，然而以中期全球经济和贸易增速低迷的趋势衡量，除非继续深化结构性改革拓展贸易深度和广度，否则目标难以实现。当然，也应看到中拉合作的积极因素 ：投资正在“接棒”贸易成为中拉合作的新引擎，并从集中于自然资源转向国际产能全面合作。作为实体经济的催化剂，金融合作也由联合应对2008 年金融危机阶段转入稳步推进货币合作，积极探索保险、金融租赁形式，拓展同拉美区域性金融机构合作等深耕阶段。这无疑将为推动中拉经贸合作突破结构性制约增添助力。

拉美结构性改革的重点领域

2010 年以来拉美地区推进结构性改革所面临的外部环境与 20 世纪八九十年代大不相同，主要呈现如下特点 ：第一，包括中国在内的新兴市场在世界经济中的地位上升 ；第二，巨型贸易协定正在创造跨地区的巨大市场 ；第三，人口增长趋于放缓带来国际移民、老龄化和城市化三重问题，进而改变消费和投资的长期模式 ；第四，环境危机成为世界面临的共同挑战 ；第五，涵盖贸易、货币、投资体系等的全球治理体系因为新兴市场集体崛起正在酝酿新变革 ；第六，以新能源、大数据、互联网等为代表的新一轮科技和产业革命孕育兴起，无论是发达国家还是发展中国家都在积极寻找开启下一轮增长周期的发力点。

近些年，虽然拉美地区结构性改革在推进，但是其成效远没有适应上述新形势，突出体现在结构性鸿沟仍然没有消除。联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会（拉美经委会）数据显示，从相对劳动生产率[4] 看，2001—2010 年南美洲和中美洲的生产率仅为美国的 12.1% 和 11%，而发展中亚洲地区的这一比例达到 33.8%。从中高技术制成品占制造业出口比例看，2007 年南美洲和中美洲分别为18.5% 和 34.2%，远低于发展中亚洲地区的64.3%。从研发占GDP比例看，1996—2009 年南美洲和中美洲分别为 0.4% 和 0.2%，低于发展中亚洲地区的 1.3%。因此，为缩小结构性差距，拉美国家正在从四个方面深化结构性改革，进而提高劳动生产率。

第一，培育商业环境竞争力。据世界银行发布的《2017 年全球营商环境报告》，拉美地区营商环境便利度平均水平在 190 个经济体中排名第107 位，处于中下游。因此，完善制度框架、改善贸易投资环境成为结构性改革的首要任务。拉美国家正在致力于如下主要领域改革 ：其一，破除垄断，促进竞争。在能源、电信、粮食等多个部门，通过消除不必要的监管和政府干预，提高资源配置效率，从而提升生产率。其二，缩小财政赤字，维持公共投资。财政调整往往“伤及”有利于长期经济增长的公共投资，因此需要优化财政收支结构。扩大税基、减少偷税漏税、从基于初级产品的税收向来源多元化转型有助于财政状况的改善。其三，通过贸易投资便利化、知识产权保护等支持企业参与全球价值链。其四，建立鼓励创新的制度框架，促进研发投资和技术外溢效应。其五，改革僵化的劳动力市场，促进高质量的就业创造。

第二，激发中小企业活力。中小企业是结构变革和生产率增长的催化剂。在拉美，它们约占企业总数的99%，吸纳雇员的比例约占 67%。但是，它们在市场准入、技术获取、研发投资、金融服务以及与其他企业的联系上存在高度的异质性。当前，拉美国家着重从三个方面支持中小企业发展。其一，为填补商业银行长期融资供给不足的缺口，拉美国家公共金融机构正在通过诸如提供担保、长期授信额度等工具增加对中小企业的金融支持。其二，通过实施创新和技术扩散政策，特别是使用信息与通信技术（ICT）提高中小企业的竞争力，从而降低进入全球价值链的成本。其三，通过加强教育体系（特别是技术和职业培训）与生产部门之间的联系，提高劳动力技能。

第三，加强基础设施和连接性建设。国家或地区生产一体化主要依赖于包括交通、物流、能源和电信等在内的完善的基础设施网络。这些物理性网络通过承载贸易流和价值链，成为连接国内或地区与世界其他地区经济关系的必要系统。拉美整体基础设施质量排名低于经济合作与发展组织（OECD）和新兴亚洲经济体的平均水平。物流成本占产品价值的比例在拉美达到 18%—35%，而在 OECD国家仅占约 8%。因此，拉美国家存在对基础设施投资（特别是交通、能源、电信基础设施）的巨大需求。同时，拉美国家也重视以下两方面的工作 ：其一，完善有关综合基础设施投资规划的治理机制、增强各级政府和各部门的协调以及加强对现实交付方式和时间周期的鉴定 ；其二，探索和加强社会资本合作（PPP）模式的效率和有效性。

第四，提高人力资本基础。增加接受高质量教育和培训的机会对于提高总体劳动生产率是十分必要的。尽管最近十年来拉美国家在教育和培训领域取得较大进步，但是仍有很大提高空间。拉美国家中等教育入学率为 74%，低于 OECD 平均水平 17 个百分点，高等教育入学率为 42%，低于 OECD 平均水平 29 个百分点。因此，拉美国家开始通过教育和成人技能培训（特别是针对低收入家庭的儿童和青年人）加强教育和劳动力市场之间的联系，以解决技能错配和短缺问题。在拉美一些著名的“有条件现金转移”计划，例如巴西的“入学资助”（Bolsa Escola）计划、墨西哥的“机遇”（Oportunidades）计划，都对教育产生积极的影响，从而提升了未来的人力资本。

结构性改革带给中拉经贸合作的新机遇

拉美国家在上述领域推进的结构性改革不仅为促进包容性增长奠定了坚实基础，而且将为深化中拉经贸合作提供新的机遇。

首先，从需求结构互鉴引发经贸关系多元驱动。中国和拉美经济增长方式互为镜像，都存在着消费、投资和净出口不协调的方面。中国开始从投资拉动型向内需主导型经济转变，更加注重释放有效需求，强调提高消费率、适当降低投资率，而拉美则需要适当降低消费率，提高投资率，更加注重产业政策和吸引外资的作用。2009 年以来，中国消费率和投资率大致保持在 50% 和 47% 的水平，而拉美则分别为 80% 和 21%，双方互鉴空间较大 ：其一，中国消费作用提升以及因中等收入群体扩大引发的消费模式升级，将增加对拉美国家高附加值消费品的进口需求，进而有利于其出口结构多元化；其二，中国对海外投资的政策激励，恰好满足拉美吸引高附加值投资的需求，其中基础设施、电力、教育、公共卫生是四大急需领域；其三，随着中国服务业地位提升，服务贸易将逐渐弥补货物贸易失速的缺口，成为中拉贸易的新增长点。

其次，拉美国家产业政策动向预示着产能合作方向。产业政策一直是拉美经委会倡导的结构变革战略的中心要素。它意味着，无论是在制造业、自然资源部门还是服务业，都要鼓励生产要素向具有更高生产率和更大知识密集度的经济活动转移。通行的做法如下 ：一是通过政策加强已存在的比较优势（例如将更先进的技术纳入自然资源出口中），二是通过政策创建新的比较优势，培育新兴产业。据此，未来中国对拉美的产能合作可能存在两个方向。一方面，利用中国传统产业优势，融入拉美再工业化进程，提升工业竞争力。另一方面，利用后发优势进入可再生能源、互联网等新兴产业，打造新增长点。目前，拉美地区积极推进数字经济战略就为中国互联网企业开拓拉美市场提供了契机。

第三，拉美提升区域一体化水平带来战略新机遇。拉美国家已经意识到，在融入面向美国、亚洲和欧洲三大价值链之前，有必要提升区域内一体化水平，这是参与全球价值链的起点。以贸易为例。拉美区域内贸易占其贸易总额的比例为 18%，而在欧盟该比例为 63%，在北美、东亚及东南亚均占比 50%。 [5] 而据经验显示，相比于区域外贸易，区域内贸易更具有多元化的特征，高附加值产品出口也集中，有更多的中小企业参与，有利于就业创造。因此，一方面，中国企业与拉美中小企业的合作更受当地政府的欢迎 ；另一方面，中国企业应深度发掘区域内贸易一体化、生产一体化和金融一体化带来的投资机遇。

第四，对拉基础设施合作是“一带一路”建设的自然延伸。据拉美经委会预计，2006—2020 年拉美地区应该每年拿出占 GDP 的 5.2% 的投资用于满足经济增长所引发的基础设施需求。如果到 2020 年要实现消除人均基础设施存量与东亚高增长经济体之间的差距，拉美地区在 2006—2020 年要使年均投资额占 GDP 的比例达到 7.9%，即为 2007—2008 年期间平均支出的四倍。 [6] 而且，随着拉美国家打造环境可持续、智慧型和综合型城市体系，基建需求潜力巨大。

2017 年 5 月在北京召开的“一带一路”国际合作高峰论坛吸引了很多拉美国家的关注。随着阿根廷申请加入亚洲基础设施投资银行，亚投行内拉美国家将达到六个。这些都说明，虽然拉美地区尚未纳入“一带一路”沿线范畴，但是中拉基础设施合作符合“一带一路”倡议的“五通”精髓。凭借多年积累的技术、资金、人才优势，加之对政府和社会资本合作（PPP）模式的探索，中国在促进拉美基础设施互联互通上大有作为。