智能网联汽车政策法律研究报告

　　智能网联汽车的发展将引发汽车工业、交通形态、社会分工等方面巨大的变化，同时也必然会对既有的社会秩序和规则带来挑战。法律规则建设是智能网联汽车发展中非常重要的一环。一方面由于智能网联汽车给社会生活带来的新变化，许多传统立法的规定不能适用于智能网联汽车，甚至会对智能网联汽车上路行驶或运输服务构成限制，需要及时对这些立法做出调整或解释，减少对智能网联汽车产业发展的阻碍；另一方面，智能网联汽车带来的新业态、新秩序需要新的规则予以调整，科学有效的法律制度供给能够促进新业态的良性健康发展，也有利于增加公众对于智能网联汽车的接受程度。

　　智能网联汽车发展的规则之变

　　智能网联汽车属于“破坏式创新”，它是全新的交通参与者，改变了传统交通中人、车、路之间的关系，为交通增加了许多新的要素，同时要取代人的主导地位。这些改变必然引起治理规则的变化，规则之变以阶段性为特点，体现在规则的需求层面和要素层面。

　　规则需求之变

　　从商业化的单轨需求转向测试和商业化的双轨需求。测试阶段规则需求的增加是智能网联汽车与传统汽车产业发展在规则层面最大的区别。传统汽车产业对国家制定法律的需求基本是从商用阶段开始的。无论是确立所有权的物权法、规范资质的许可法还是明确责任的侵权法，规范的都是汽车设计完成，推向市场化之后的法律关系。而商用之前各大厂商在规则层面的竞争主要集中在标准领域，特别是整车、零部件和环保等强制性标准。

　　智能网联汽车极大地改变了该传统。当前的智能网联汽车技术体系是以机器学习为核心构建，这决定了智能网联汽车需要大量的训练。由于人类社会行为存在潜在不确定性、驾驶员经验形成的可变性、故障和环境因素造成的变化等原因，完全自动驾驶的机器学习仅依靠模拟训练难以实现，只能结合海量的道路测试不断修正、学习。因此智能网联汽车在测试阶段就需要大量规则。一是封闭场地测试规则，规定智能网联汽车基本性能、智能、安全性要求；二是开放道路测试规则，规定智能网联汽车道路测试的测试主体、测试车辆、参与主体、法律责任等方面的要求；三是商业部署规则，规定随着新商业模式和社会关系的出现，而需明确的新治理规则。

　　规则要素之变

　　从基于人的要素体系转向兼顾人 类机器等多种要素。智能网联汽车的发展不但催生出新的规则需求，也为相关规则要素带来了新的变化。一方面，智能网联汽车为道路交通增加了新的要素，如新增机器（自动驾驶系统）主体导致人类的驾驶职能逐渐被取代；另一方面，使原有要素发生变化，如扩大对数据和信息的依赖等。而交通要素的变化将会导致规则要素的变化，进而需要新的规则予以规范。

　　新型生命权问题。传统道路交通对于生命权的保护主要依赖两种方法，一种是为道路车辆设定一系列安全标准，另一种是设定一系列道路交通规则，要求驾驶员获得行驶许可。此外主要靠事后追责机制督促驾驶员安全驾驶。这种安全保障主要是被动安全保障和事后救济型。但是，进入自动驾驶时代以后，机器拥有比人类更强的控制能力、更快速的反應、更稳定的状态，有了主动的安全保障能力，此时道路安全面临着一系列新的问题：一是两难选择问题。面对前方不同方向上存在或突然出现的行人，如何选择。从安全标准要求的角度讲，自动驾驶汽车应当避免出现这种场景。但是极端情况下仍有可能出现这种情形，传统交通中，人类没有思考时间，只能依据本能反应。但是自动驾驶所有处理背后必然有逻辑判断，这种情况的处理策略必须有一个明确的判断原则。二是车内外生命权分配问题。传统车辆优先保障车内人员安全，原因在于：车内人员是消费者，车企有义务最大限 度保证消费者的安全；车辆没有能力主动保护车外人员的安全，只能依靠驾驶员的操作。自动驾驶车辆与传统车辆不同，它拥有了主动安全保障能力。因此其安全策略不能沿用以往，不能认为最大限度的保护车内人员安全就天然正确。自动驾驶车辆应能权衡伤害损失，在事故无法避免时，尽量将事故造成的总的伤害降到最低。如果自动驾驶系统可以选择减少损害后果的处置措施，且给车内人员造成的损失显著低于车外人员的损失，那么应当要求自动驾驶车辆采取这种措施。

　　监管对象转变。由于智能网联汽车是全新的监管对象，拥有与传统车辆和人类驾驶员完全不同的特征特点，因此需要全新的监管方式。一是监管对象，现行法律中没有自动驾驶的相关规定，自动驾驶还没有合法的地位，但是进入智能网联汽车时代，自动驾驶汽车是重要的交通主体，需要成为单独的监管对象，拥有独立的法律地位。二是监管内容，目前对交通的监管重点是车辆的安全性和驾驶员行为的合法性，在智能网联汽车成为交通主体后，对于驾驶员或者说乘客的行为的监管必要性逐渐降低，而对于车辆的智能程度、系统可靠性、算法合理性等方面监管的重要性则不断提升 三是监管方式，智能网联汽车可以连入车联网，接受统一的调度和路线规划，因此传统的交通信号，道路监控，交通管理等等方面必然发生诸多变化，监管需要变得更加高效智能。

　　信息安全与隐私保护。智能网联汽车相比传统车辆会收集、记录、处理更多的数据，数据保护与数据安全的规则在智能网联汽车时代必不可少。智能网联汽车对于数据的处理可能产生新的安全风险，例如算法歧视和个人信息滥用等。针对数据安全方面的问题，须建设完善的数据保护制度。由于全面赋予消费者删除权等权利可能对产业发展存在影响，因此用户是否对数据具有自由选择权，在全球范围内仍存在较大争议。但是，基本可以达成共识的是智能网联汽车企业对于可能存在的隐私风险，具备告知义务，并且在收集、使用、转移、删除数据时给消费者适当的自由选择权。而争议的是对适当性的理解和解释。另外，在事先获得消费者自愿且明确的同意之后，若企业意图将个人数据用于新目的，也必须获得消费者的再次同意才可以使用。同时，企业也需要提升软件的安全性，并可以考虑在整理个人数据时进行数据和个人身份的分离，将数据匿名化，以确保消费者的数据安全。

　　法律责任划分。智能网联汽车出现使得道路交通责任情况出现显著变化，责任划分需要重新设计规则。传统交通中车辆厂商承担产品责任，驾驶员承担过失责任，特殊情况下承担无过错责任。而对于当事一方是处于自动驾驶状态的汽车的事故，情况则比较复杂，乘客对于发生的事故可能既没有主观上的故意，也没有客观上的行为，而车辆生产厂商既可能对事故发生负有责任，也可能难以将责任归咎给生产企业。对此责任的承担问题，有汽车制造商表示会对事故完全担责，如2017年10月，沃尔沃汽车公司宣布对其全自动驾驶系统造成的人员、财产损伤承担责任，奥迪官方也于2018年表示如果奥迪车在自动驾驶模式下发生事故，公司将承担全部责任。但规则制定不能倚赖企业的道德责任，对于智能网联汽车的事故责任，需要区分是否有人为干预，是否存在设计缺陷，算法的合理性，对车辆的可责性等不同情况，分别制定对应的责任规则。

　　智能网联汽车对既有规则的冲击

　　截至2019年9月底发布的道路测试规范情况

　　交通规则

　　智能网联汽车带来的规则之变首先体现在交通规则领域，对交通规则的各个规则要素都带来新命题，需要交通立法从立法理念到立法技术和法律原则、规则做全方位的更新和调整。人、车、路是交通的三个基本构成单元，智能网联汽车交通规则问题可以从这三个单元展开讨论。

　　1.人：需转变驾驶人员与驾驶许可制度。

　　传统驾驶是一种技术，想驾驶机动车辆上路的人，需要证明自己对于交通规则了解，对车辆有操控能力，对特殊地形的路况有应对能力，才可以获得驾驶资格，从而合法的驾驶机动车。自动驾驶改变了人与车之间的关系，人类从完全操控车辆到辅助操控再到无需操控，自动驾驶时代对人类的技能要求发生了很大变化，人类驾驶资质要求也必然发生变化。

　　自动驾驶时代车辆形态发生变化，驾照也必然发生变化。驾照的变化须分阶段讨论，根据《国家车联网产业标准体系建设指南（智能网联汽车）（2017年）》（征求意见稿），L1和L2级智能网联汽车由人来监控驾驶环境，L3 级以上的智能网联汽车由自动驾驶系统监控驾驶环境，因此不同技术阶段对驾照的要求是不同的。

　　2.车：缺乏安全标准和细化的智能等级。

　　现行法律对于车辆的规定重在规范机动车产品的安全、环保、节能、防盗性能，安全和防盗性能是为了保障公众的生命安全和财产安全，环保和节能是为了保护生态环境。自动驾驶汽车除了这些要求以外，产品的智能化水平、系统安全、数据安全等也是重要的性能指标。车辆符合何种性能指标，通过何种测试可以被允许上路行驶是公众和政府最为关注的问题。

　　《中华人民共和国道路交通安全法》第二章第一节规定了机动车上路行驶及使用的相关规定是针对人工驾驶车辆制定的，对智能网联汽车发展构成的障碍主要体现在规则缺失上：一是缺少对应的机动车国家安全技术标准。二是智能等级标准不明。三是车辆改装的限制。

　　3.路：受地图限制且缺乏车路协同标准。

　　为了实现完全自动驾驶，单靠车辆端的感知、控制技术是不够的，必须结合智能道路系统，才能保障车辆行驶的安全、高效。本处讨论实现智能交通和自动驾驶的道路建设标准和道路通行规则。一代交通工具，一代交通设施，跑马的道路要使用土路，走机动车的道路就需要柏油马路，同样地智能网联汽车需要智能化的道路才能发挥全部性能。

　　经营规则

　　（一）运输规则。运输分为客运和货运两个大类，智能网联汽车为两类运输都提供了全新的运营模式可能，因此也需要新的运输法律规则来规范新的運营模式。目前的运输法律对自动驾驶汽车运输构成一定限制，既表现在商用阶段，也表现在测试阶段。

　　（1）测试阶段限制。按测试的地点划分，智能网联汽车运输测试可以分为封闭场景运输测试和开放道路运输测试两种，其中部分封闭运输测试场景实际上是半封闭的，场景中存在部分开放道路。目前国内运输测试主要是以封闭场景运营为主，而一些发达国家则已基本实现有限定的公共道路运营。我国封闭场景测试的法律限制较少，但公共道路运输测试存在法律限制。特别是高速公路受限明显，虽然我国现阶段已经有部分省市明确将允许限定区域的高速测试，但其规模和范围仍不足以支撑智能网联汽车 场景训练。

　　我国既重视智能网联汽车的测试检验也重视规则制定。在智能网联汽车测试场地建设方面，我国已建设上海、重庆、北京等多个示范测试区，这种封闭的测试环境在自动驾驶汽车技术的早期调试阶段起到了很好的初级训练作用。我国在智能网联汽车路测规则方面已取得不少成果，在工业和信息化部、公安部、交通运输部联合出台了《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》（以下简称《路测规范》），对路测基本要求予以明确。北京、上海、重庆等二十余个地方也先后出台了地方智能网联汽车路测细则，指导本地的路测工作，并且已陆续发出测试牌照，开始了实际道路测试。在2018年底北京和深圳相继出台了关于道路测试路段的规范，进一步细化了道路测试的技术要求。

　　（2）商用客货运输。为了保障客货运安全，运输类法律对企业从事客运和货运经营业务的资质规定了严格条件，非完全具备所有条件者不得从事运输经营。有关运输经营资质的规定是针对传统人工驾驶汽车制定的，这些资质规定会对自动驾驶汽车运输构成一定限制，一方面，某些资质条件是自动驾驶汽车不具备的，成为自动驾驶汽车从事运输的直接障碍，如有关驾驶人员的规定；另一方面，某些技术标准对自动驾驶不适用，但相应的新标准又没有及时跟进，造成自动驾驶运输的技术标准失位。为了推动对商业模式的测试，目前在上海等少数地区已开展自动驾驶载人商业准入试点，但规模仍较局限。

　　目前直接规定交通运输的法律文件主要是一部行政法规（《中华人民共和国道路运输条例》）和三个部门规章（《城市公共汽车和电车客运管理规定》《巡游出租汽车经营服务管理规定》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》）。《道路运输条例》是有关传统客运和货运的一般性规定，对自动驾驶运输的阻碍主要体现在资质要求部分，即第八条、第十条、第二十一条、第二十四条、第四十八条和第四十九条。《巡游出租汽车经营服务管理规定》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的阻碍条款也在于从业资格方面，未来智能网联汽车的运输可能会被归为网约车管理，因此也可能会存在限制。《城市公共汽车和电车客运管理规定》对自动驾驶运输不构成直接限制。

　　（二）合同规则。自然人乘客与自动驾驶汽车订立自动驾驶运输合同，会是自动驾驶汽车未来应用常见情景。如同ATM机、自动售 货机一样，自动驾驶汽车出现以后，给合同法带来一些新的命题，传统合同法的规则设置在自动驾驶领域需要新的解释方法。

　　将自动驾驶运输抽象为一种典型形态：乘客召唤到一辆自动驾驶出租车，输入目的地，乘坐车辆到达目的地并支付相应价格。使用传统合同法要约承诺理论解释这一过程会出现一定的问题，以下分两种解释模型讨论：

　　重视伦理引导作用

　　建立自动驾驶伦理委员会

　　当前以伦理道德引导人工智能发展已经成为普遍共识，我国也在国家层面建立了国家科技伦理委员会，将科技伦理纳入顶层设计。智能网联汽车作为人工智能技术产业化的重点领域，特别是容易发生伦理道德选择的自动驾驶方面，在产业界仍缺乏关注。因此，为了进一步促进智能网联汽车技术和产业的规范有序发展，建议应建立自动驾驶伦理委员会，通过自动驾驶伦理委员会，研究并明确重点自动驾驶伦理问题的准则和立场；制定自动驾驶的伦理宣言，为我国自动驾驶技术和产业发展奠定基础；作为协调组织，负责自动驾驶的社会推广。

　　形成多元治理体系

　　充分发挥行业的治理能力

　　应当推进多元主体对自动驾驶的共同治理。自动驾驶需要解决的问题数量多而复杂，对于自动驾驶的治理要依靠政府、企业、学界等多方共同参与。政府应当重新审视与私营部门在自动驾驶等新兴技术领域的关系。在路测阶段，许多地方都成立了专家组，并委托专家组受理自动驾驶道路测试申请，组织相关测试工作，并对车辆能力或事故作出评估，这就是发挥学界专家力量进行自动驾驶治理的良好范例。不仅在路测阶段，在后续的试商用及规模商用阶段，同样需要学界与政府和企业一起，在技术标准、许可条件、产品要求、治理原则等方面做出更多理论创建。

　　加强部门协同合作

　　使协同机制制度化规范化

　　从总体上看，美国加州的一般自动驾驶道路测试立法的内容与我国三部委出台的《测试规范》并无实质区别。但我国《测试规范》不但存在效力瑕疵，缺乏上位法依据，而且各省甚至各县市为制定符合本区域实际情况的测试规范，普遍进行了大量重复性工作，造成立法资源的浪费。而美国则形成了三级立法模式，联邦层面主要出台指导性原则，对各州立法提出建议；州层面负责制定责任和保险方面的制度；市层面主要负责道路交通规则及部分地方性规则的制定，例如行人规则、交通指示灯规则和地域特殊性的规则，如涉及自行车车道以及与残疾人有关的规则。当出现问题时，通常由三级政府共同对事故或问题进行审查。

　　构建多级管理体制

　　充分发挥地方政府创造性

　　地方政府在发展自动驾驶上的独特作用体现在：一是组织本辖区内的道路测试，积累监督管理经验，试点对于自动驾駛的管理规则和管理方式，为全国性的立法和规则建设积累经验；二是对于本辖区的道路情况了解，自动驾驶对应智能道路的建设是实现自动驾驶的重要基础设施，建设道路是地方政府的重要职责，因此智能道路需要地方政府积极规划、主动布局、推动建设；三是可以建设地方性自动驾驶标准，自动驾驶国家安全技术标准须由国家统一制定，但是各地路况差异极大，适应一地的自动驾驶标准未必适应其它地方的道路，而大量共享自动驾驶汽车可能仅在特定区域内行驶使用，不会在全国范围内行驶，因此区域性标准的价值不可忽视。

　　赛迪智库 政策法规研究所