中非共建“一带一路”：新阶段、新挑战与新路径

　　随着“一带一路”倡议的不断推进以及中非合作的持续深入，中非共建“一带一路”正由“量”的积累向“质”的提升方向转变，并成为“一带一路”国际合作的亮点，特别是推进“一带一路”建设工作5周年座谈会的召开，标志着中非共建“一带一路”已进入绘制“工笔画”的新阶段。在此背景下，中非高质量共建“一带一路”需要认清新挑战和新问题并积极探索新的合作路径加以应对。

　　中非共建“一带一路”进入新阶段

　　截至目前，中非共建“一带一路”进程大致可以分成三个阶段，分别以2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会和2018年推进“一带一路”建设工作5周年座谈会为两个节点。2013—2015年为第一阶段，“一带一路”倡议没有明确将中非合作纳入其中，但既有的中非合作框架（如中非“三网一化”合作、“461”中非合作框架）与“一带一路”倡议具有较强的一致性，且先于“一带一路”在非洲落地推进，为“一带一路”倡议的规划和实施积累了经验，可看作对中非共建“一带一路”的“先行先试”。2015—2018年为第二阶段，中非合作论坛约翰内斯堡峰会召开后，中非合作与“一带一路”倡议的关系逐渐清晰，中非双方更多从“一带一路”建设的角度规划彼此合作，并正式将“三网一化”及其实践（如亚吉铁路等）列为“一带一路”建设在非洲的重要成果，[1]中国对非合作纳入“一带一路”建设框架。经过前两个阶段的建设，中非合作取得了一系列重要成果，为中非共建“一带一路”进一步深化奠定了基础。[2]2018年8月27日，推进“一带一路”建设工作5周年座谈会召开，中非共建“一带一路”由此进入绘制“工笔画”的新阶段。座谈会召开后仅一个星期，习近平主席出席并主持了中非合作论坛北京峰会。在开幕式主旨讲话中，习近平主席多次提及“一带一路”建设。这表明中国对中非共建“一带一路”高度重视，很大程度上也反映了中国寄望中非合作在繪制“一带一路”工笔画的新阶段能够继续发挥“先行先试”的作用。

　　中非合作论坛约翰内斯堡峰会召开后，中非合作与“一带一路”倡议的关系逐渐清晰，中非双方更多从“一带一路”建设的角度规划彼此合作，并正式将“三网一化”及其实践（如亚吉铁路等）列为“一带一路”建设在非洲的重要成果。图为亚吉铁路上行驶的列车。

　　“发展战略对接”是绘制“一带一路”工笔画的重要抓手和突破口。习近平主席曾多次强调，要将“一带一路”倡议与沿线国家发展战略进行深入对接。在这方面中非合作具有突出优势，一方面中非合作在“先行先试”中积累了经验和基础，另一方面相较“一带一路”沿线其他地区，非洲不仅在地区层面形成了比较完善的发展战略体系，而且多数非洲国家也制定了各自的中长期国家发展战略，这有利于中非之间更加精准地实现发展战略对接。2018年，中非合作论坛北京峰会通过了《关于构建更加紧密的中非命运共同体的北京宣言》，指出应加强“一带一路”同联合国2030年可持续发展议程、非盟《2063年议程》和非洲各国发展战略紧密对接，为中非合作共赢、共同发展注入新动力。[3]据此，“一带一路”框架下的中非发展战略对接可划分为以下三个维度。

　　第一，国际层面的对接。2015年9月，联合国可持续发展峰会召开，会议通过联合国2030年可持续发展议程以取代当年到期的“千年发展目标”，非洲在联合国2030年可持续发展议程酝酿和制定过程中发挥了积极作用，而且是该议程关注的重点对象。联合国2030年可持续发展议程虽是全球性议程，但具有发展导向，关注非洲，与“一带一路”倡议相契合。2019年4月，习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会致辞时指出，“要把支持联合国2030年可持续发展议程融入共建‘一带一路”“让各国都从中受益，实现共同发展”。中非共建“一带一路”与联合国2030年可持续发展议程的对接，是全球推进可持续发展进程的重要组成部分，将为中非合作把握宏观方向、彰显世界意义。

　　第二，地区层面的对接。2015年非盟启动的《2063年议程》是对2001年出台的“非洲发展新伙伴计划”的升级，相较后者相对“西化”的安排和规划，《2063年议程》更加重视“非洲人的愿景”，以及与中国等新兴发展中国家的合作。2015年和2018年两届中非合作论坛峰会在成果文件中均强调支持《2063年议程》设定的建设非洲的愿景和规划。特别是2018年中非合作论坛北京峰会通过的“宣言”正式明确了“一带一路”倡议与非盟《2063年议程》的对接关系。[4]2015年中国与非盟签署了“谅解备忘录”，在非盟《2063年议程》框架下与非洲开展“三网一化”（高速铁路、高速公路、区域航空网络及基础设施工业化）合作，促进非洲一体化进程。2018年，中国政府与非盟签署共建“一带一路”政府间谅解备忘录，双方在地区层面的合作进一步加强。

　　第三，国家层面的对接。截至2019年12月，共建“一带一路”朋友圈中30%以上是非洲国家，为中非发展战略的精准对接奠定了基础。中非在国家层面的发展战略对接旨在有的放矢地帮助非洲国家摆脱发展困境，增强可持续发展能力。以亚吉铁路建设为例，中国与埃塞俄比亚两国政府共同协商，根据埃塞经济发展短板、方向和诉求，创造了亚吉铁路模式。其核心是以铁路建设与运营为牵引，在铁路沿线建设以工业园区、物流中心为主要形式的经济走廊，以此拉动埃塞俄比亚经济增长、推动其工业化进程。

　　此外，作为中非共建“一带一路”的主要平台，中非合作论坛北京峰会系列成果的落实亦是推进中非发展战略实现精准对接的重要抓手。2018年中非合作论坛北京峰会闭幕后，中国政府有关部门积极开展成果落实工作：用中英法三语解读“八大行动”有关内容，帮助各方更好地理解和使用新举措相关政策和资金；召开推动实施“八大行动”的部分省市工作会议，统筹汇聚地方对非经贸合作资源；同非方逐一对接，一国一策地商定重点探讨项目清单，推进峰会成果落实。[5]2019年6月，作为“八大行动”重要举措，中非经贸博览会在湖南长沙召开，来自非洲53个国家、中国各地方政府和企业以及非盟、世贸组织等国际多边机构的代表参会或参展。此次博览会共签署了84项合作文件，涵盖贸易、投资、农业、航空、旅游、制造业、基础设施等诸多领域，涉及金额208亿美元。[6]应该说，中非共建“一带一路”在绘制工笔画的新阶段开局良好，有望继续成为“一带一路”国际合作的亮点。

　　中非高质量共建“一带一路”面临新挑战

　　伴随中非共建“一带一路”亮点效应的显现，来自美、日、印等国的战略压力逐渐增强，国际对非合作环境进一步复杂化。此外，受民粹主义、恐怖主义等因素影响，非洲内部政治安全形势不确定性上升，中非高质量共建“一带一路”面临新的挑战。

　　一、中非共建“一带一路”面临的外部挑战

　　近年来，美国对非政策调整，矛头直指中国。特朗普于2018年底签署了美国“新非洲战略”，旨在借非遏华。其中，破坏中非共建“一带一路”是该战略的关键目标。[7]“新非洲战略”的出台标志着特朗普政府对非政策调整基本完成。2018年3月，美国时任国务卿蒂勒森访问非洲，污蔑“一带一路”给非洲国家制造了“债务危机”。[8]11月，美国副总统彭斯在亚太经合组织工商领导人峰会上发表演讲，称“一带一路”倡议是“束腹带”“单向路”（Constricting Belt and One-way Road）。[9]同年12月，时任美国总统国家安全事务助理博尔顿发表演讲，指责中国借助“一带一路”等更广泛“战略性”倡议，谋取在非洲的竞争优势。[10]2019年6月，美国在莫桑比克召开“美国非洲商业峰会”，宣布启动“繁荣非洲倡议”，力图把中国在非洲的影响“推回去”。尤其值得注意的是，特朗普政府“新非洲战略”具有浓厚的单边主义色彩。特朗普认为，中国给美国造成的战略威胁较恐怖主义更大，须通过对非双边外交加以遏制。[11]有鉴于此，美国极有可能选取“关键非洲国家”寻求外交突破，给“一带一路”框架下中非发展战略的精准对接制造困难。

　　日本、印度联手推出“亚非增长走廊”计划，加大对非关注和投资力度。2016年11月，日本首相安倍晋三与印度总理莫迪就构建“亚非增长走廊”达成共识。该“计划”脱胎于2016年8月安倍在第六届东京非洲发展国际会议（TICAD）上提出的“自由开放的印太”概念，非洲是其重点方向。2017年5月，日、印正式抛出“亚非增长走廊”远景文件，示意非洲国家注意“一带一路”的“债务陷阱”。2018年10月，日、印同意为实现“自由开放的印太”地区战略展开牢固合作。2019年8月，日本举办第七届东京非洲发展国际会议，会议通过《横滨宣言》及行动方案，提出将在顾及非洲国家偿债能力和财政可持续性的前提下，推进对非“高质量基础设施”投资。会议期间，安倍多次强调“自由开放的印太”构想以及非洲债务问题，影射中国与非洲国家在“一带一路”框架下的合作。

　　此外，非洲也吸引了其他大国的关注。2019年10月，俄罗斯在索契召开了首届“俄罗斯—非洲”经济论坛暨领袖高峰会。2020年1月，英国在伦敦召开了首届“英国—非洲投资峰会”。总之，中非共建“一带一路”还将面临愈加复杂的大国在非战略博弈。

　　二、中非共建“一带一路”面临的内部问题

　　近年來，随着中非合作的持续发展，一些政策性障碍愈加凸显，成为中非共建“一带一路”进程中面临的新问题。受美欧民粹主义抬头影响，部分非洲国家的外交政策走向保守。以坦桑尼亚为例，马古富力政府上台后逐步收紧了外国直接投资，并对外资企业提高税负。根据中国商务部的数据，2019年1—6月，中国与坦桑尼亚双边贸易额为17.69亿美元，同比下降2.99%，其中，中方出口16.74亿美元，下降0.47%；进口0.95亿美元，下降32.96%。此外，坦桑尼亚现政府对外国政府的官方发展援助亦加强了限制。2017年，坦桑尼亚政府对中国援助的价值70余万元人民币药品征税，导致该批药品至今滞留该国港口。2019年，坦政府突然改变惯例，对孔子学院等外国在坦公益机构的非本国工作人员征收每人每年3050美元的税费（工作证1000美元+居住证2050美元），给相关机构在坦开展工作造成了较大困难。[13]尽管坦桑尼亚对外政策上的变化并不单纯针对中国，但却给“一带一路”框架下的中坦合作带来了消极影响。

　　安全问题也是干扰中非合作的重要因素。近年来，非洲安全形势的演变呈现出两方面突出特点。其一，与前述民粹主义思潮抬头有关，部分非洲国家在社会层面出现排外、仇外情绪。以南非为例，2019年下半年该国出现主要针对尼日利亚移民的大规模骚乱，给南非国内秩序和国际合作造成负面影响。其二，非洲正成为全球反恐“最前线”。近年来，盘踞在伊拉克、叙利亚等中东国家的恐怖势力被打散后，不断加紧在撒哈拉以南非洲建立据点并实现本土化。据统计，2018年撒哈拉以南非洲地区因恐怖袭击造成的死亡人数位居全球第二，首次超过西亚北非地区。受民粹主义抬头、恐怖主义转向等影响，非洲内部政治安全形势的不确定性正在上升，中非共建“一带一路”有可能会面临逐渐加大的安全压力和风险。

　　探索中非共建“一带一路”新路径

　　在中非共建“一带一路”新阶段，面对新挑战、新问题，中国需探索新的应对之策，为“一带一路”在非洲行稳致远开辟新路径。

　　第一，开展第三方市场合作，缓和中非共建“一带一路”面临的地缘政治压力。第三方市场合作是以“共商共建共享”为原则的“一带一路”倡议的题中之义。以中美在非洲的三方合作为例，两国间存在竞争，但双方合作空间亦很广阔，尤其是在对非经贸方面，中美各具比较优势。具体来说，中国在对非贸易方面远超美国，而美国在对非投资方面则占据优势。中美对非投资侧重点也有所不同，美国侧重电力、技术，中国擅长铁路、公路等基础设施建设。中国对非合作步子大、速度快，但美国对非洲介入早、了解深，中美在非开展三方合作的潜力较大。此外，在安全领域，2012—2014年中美海军连续3年在亚丁湾举行反海盗联合军事演习。在应对马里安全危机、南苏丹冲突、西非埃博拉疫情等问题上，中美也开展了卓有成效的合作。截至2017年12月，中美就非洲事务开展了七轮磋商，涵盖援助、维和、气候变化以及人道主义等议题。[14]

　　特朗普执政后强调与中国在非洲进行战略竞争，但这一政策并未在美国国内获得广泛认可。卡特中心（Carter Centre）在美国外交事务上较有影响，其主导的中美非二轨对话进程（Troika Project）为推动中美在非开展三方合作发挥了积极作用。近年来，卡特中心拒绝特朗普政府高级顾问参与其中，这在一定程度上表明诸多美国政、学界精英对特朗普政府非洲政策持反对态度。[15]鉴此，新阶段的中非合作应正视美国因素的存在，进一步发掘中美在非开展三方合作的潜力，为中非共建“一带一路”营造良好国际环境。

　　第二，加强中非合作论坛机制建设，引导国际对非合作机制良性互动。近年来，在对非合作机制建设上，日、印出现“对标”中国的趋势。2016年，日本主导的第六届东京非洲发展国际会议效法中非合作论坛，首次将会议举办地定在非洲（肯尼亚内罗毕），并宣布将会议举办频率由以往的5年一届调整为3年一届。印度分别于2008年、2011年和2015年举办过三届印非论坛峰会，2008年首届峰会发表的宣言几乎“复制”了中非合作的各个方面，[16]第二届峰会影响有限，在第三届峰会上印度一改之前由非盟遴选参会非洲国家的做法，效仿中国向所有非洲国家发出邀请。

　　上述趋势体现出日、印在对非合作机制建设上追赶中国的“竞争”意味，但这也为三国对非合作机制间的互动创造了條件。事实上，中、日、印等国在对非合作上各具比较优势。[17]因此，中国可推动中非合作论坛机制向更具包容性、开放性的方向发展，对日、印等国的对非合作机制建设形成引领和示范效应。以此为基础，中国可积极探索中、日、印对非合作机制间互动的可能性，在非洲事务上加强与日本、印度的协调，鼓励两国成为中国对非合作的共同伙伴。

　　第三，支持民间机构在非开展工作，推进政府间合作与民间合作相结合。长期以来，中国的对非合作和援助形成了有别于西方的模式，政府对接、官方推动是其突出特点。这种模式有利于大项目的推进和落实，但在中小项目上，西方国家以非政府组织（基金会）为基础的对非合作（特别是对非援助）似效果更加明显。尽管“一带一路”倡议提出以来，中国民间机构加快了走出去的步伐并取得良好效果，但其国际化进程仍面临政策法规缺失、社会认知水平低以及自身经验、能力和意识不足的内外制约。[18]

　　民间组织参与全球治理和国际民生合作，是“一带一路”民心相通的重要载体。[19]相较政府行为，民间组织手段更加灵活，其活动更易为所在国民众感知和理解。2019年4月，习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛主旨演讲中提出，“未来5年，中国将邀请共建‘一带一路国家的政党、智库、民间组织等1万名代表来华交流。我们将鼓励和支持沿线国家社会组织广泛开展民生合作。”鉴此，中非共建“一带一路”应坚持优势、补齐短板，推进政府间合作与民间合作相结合，通过规范、支持中国民间社会组织在非洲开展工作，进一步夯实“一带一路”的民意基础。

　　中非共建“一带一路”进入绘制“工笔画”新阶段，中非合作面临新的任务和挑战。展望未来，中国需进一步推动对非发展战略精准对接，及时研判非洲内外形势的新变化，保持战略定力，发挥制度优势，开拓思路途径，为中非共建“一带一路”行稳致远提供有力保障。

　　【本文是北京市社科基金项目“中非合作论坛峰会的机制化问题研究”（项目批准号：18ZGC014）的阶段性成果；国家社科基金重大项目“习近平外交思想研究”（项目批准号：18VZT001）和国家社科基金“一带一路”建设研究专项“未来3—5年共建‘一带一路面临的机遇、风险和挑战研究”（项目批准号：19VDL003）的阶段性成果】