新基建驱动经济高质量发展的逻辑、作用机制与政策建议

　　疫情对中国和全球经济造成了重大打击。新基建是疫后拉动经济增长重要引擎。本文基于微观、中观与宏观三个层面剖析新基建促进我国经济高质量发展的逻辑；基于短期、中期与长期角度分析新基建对经济高质量发展的影响机制，并基于此提出相应的政策建议。

　　十九大报告提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。经济高质量发展是创新驱动型经济的增长方式，是创新高效节能环保高附加值的增长方式，是数字经济与智慧经济为主导、高附加值为核心的经济发展方式。如何为经济高质量发展赋能新动力是学术界与实务界关心的重要议题。目前，新冠肺炎疫情对我国社会运转与经济发展造成持续冲击，但这也激发了社会经济对数字型与创新型经济更高更广泛的需求。疫情之下，AI、大数据、云计算等新兴科技展露出了为经济发展强大赋能的作用，数字科技在疫情监测、诊断治疗、资源调配、远程办公、网络授课、智能生产等起到至关重要作用，传统产业正迎来数字化加速发展新机遇，疫情正倒逼中国经济向高质量发展，而新基建提出与实施更是加速了中国经济迈向高质量。2020 年起，中央密集部署新基建。2020 年 3 月 17 日到 3 月 23 日，短短一周时间，从发改委到国务院就四次提及新基建，强调要加强包括 5G、数据中心、人工智能、工业互联网等新型基础设施建设。基于基建经济学原理，新基建政策不仅可以缓解疫情对经济的影响，实现防控疫情的现实目标，新基建还赋予传统交通和城市等基础设施科技内涵的信息化建设，它兼具科技与基建的双重属性。从长远来看，5G 通信、移动互联、大数据、人工智能等技术极有可能凭借疫情这一历史性机遇趁势起飞，对于加快发展数字经济，激发投资活力、优化产业结构和提高长期增长潜力，跨越中等收入陷阱和实现经济高质量发展都具有重要战略意义。党的十八大以来，我国新基建发展体系已初步构建，对高质量发展的支撑作用正在加快释放，但是我们需要从理论上研究新基建驱动经济高质量发展的逻辑和作用机制，为更好地推动新基建发展提供政策依据。

　　新基建驱动经济高质量发展的内涵逻辑2018 年 12 月召开的中央经济工作会议，首次提出“加快 5G 商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”。此后，2019 年的政府工作报告也要求“加强新一代信息基础设施建设”。2020 年 4 月国家发展改革委对新型基础设施给出明确定义：新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系。新基建本质上是服务数字经济、创新经济与智慧经济的基础设施，新基建最重要的特征是“数据化”和“智能化”。它发力于科技端，有助于打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。

　　新型基础设施主要包括三个方面内容：一是信息基础设施。主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，比如，以 5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。其中 5G 是关键，5G 与大数据、人工智能、云计算等技术融合创新，将加速传统产业的升级和裂变，催生出新的业务体验、新的行业应用以及新的产业布局。二是融合基础设施。主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施，比如，智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。目前，融合基础设施助推转型升级的作用日益凸显，智慧城市建设路径更加清晰，信息技术积极赋能城市精细化管理。三是创新基础设施。主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施，比如，重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。

　　以技术创新为本质的新基建催生了产业端、消费端的全面颠覆，带动企业变革和产业升级，释放巨大的经济势能，促使经济迈向高质量发展。新基建驱动经济高质量发展的逻辑主要体现在三个层面。

　　第一，基于企业的微观层面。新基建能促使企业将数据孕育为核心生产要素，提升管理效率、生产效率与效益，降低生产成本，创新商业模式，为客户提供更优质的商品与服务。如疫情之下，催生了云办公、云课堂、云视频、云带货、云游戏、云试衣等商业新模式与新需求，数字化、智能化的管理技术与生产技术得以崭露头角，传统企业正探索远程、数字化工作方式，在新基建的支撑下，大量企业正迎来数字化转型，赋予企业终端更强大的生命力。加速布局新基建，正成为中国企业实现跨越式发展的关键之举。

　　第二，基于产业的中观层面。一方面，新基建可以促使形成涉及数字采集、存储、加工与运用的相关产业网络，极大突破了产业间相互联系的时空约束，减少了中间环节，降低了交易成本，提高了生产效率，同时创造更多高质量的就业机会，因而有更高的投入产出效益和更强的产业带动性。另一方面，新基建可以大大拓展网络用户数量，推动集聚的海量数据资源几何级迅猛增长。集聚的数据资源越多，外部效应就越大。这种外部效应带来的用户效率提升，会吸引更多用户使用和参与，进而能够大幅提升经济体系包括产业体系的数字化和智能化水平，引发生产力和生产方式的革命性变革。疫情之后，新型基础设施将成为各行业转型升级的关键，同时激发更多新增需求，刺激数字零售、智能城市、智能物流、远程医疗等新兴产业的发展。第三，新基建催生产业端、消费端的全面颠覆，竞争优势的重置与竞争边界的模糊，对于产业链上的众多企业而言，面对千差万别的垂直行业以及愈发复杂的竞合生态时，生态的意义尤其重要。

　　第三，基于宏观的层面。一方面，新基建可以有效突破产业结构服务化带来的结构性减速，为经济发展拓展新空间，提供新的驱动力。另一方面，新基建带来的“智慧治理”成为打开数字政府、智慧城市的一把钥匙，城市管理者逐步从以往的投资方变为动员方，甚至成为其中一员，开放城市级数据，大力引进数字化项目。

　　新基建对经济高质量发展的作用机制基建投资具有显著的乘数效应，在中国经济增长起到关键作用，尤其在短期的逆周期宏观调控、推动长期经济增长上作用更加明显。新基建是兼顾短期刺激有效需求和长期增加有效供给的最佳结合点。相对于传统基建投资，新基建的 5G、工业互联网、智慧城市、人工智能等新型基建投资可促进人工智能、物联网、区块链为代表的新一代信息技术突破发展，可促进新材料、新能源、智能制造与大数据等新兴产业加速发展，可支撑数字经济、智慧经济、共享经济与创新经济加快发展，进一步推动我国经济的质量变革、效率变革、动力变革，给我国经济高质量发展提供新的战略支撑。

　　（一）从短期来看，新基建是疫情冲击下经济稳增长的最优选择

　　投资、消费、出口是拉动经济的三驾马车，受疫情影响，消费与出口拉动经济增长的能力受限，消费的重要子行业如汽车、餐饮和旅游皆受重创；由于全球疫情与中美贸易摩擦的双重叠加，我国出口更加受限。然而投资所受疫情冲击较小，基建投资是投资的重要组成部分。基于基建经济学理论，经济萧条或者是经济下行时，基建成本最低，投资最有效。基础设施有三个特点：一是投资回报周期，在经济下行的时候比较合适，现在疫情冲击，经济运行相当于下行状态。二是扩大了流通范围，基础设施的建设是围绕市场化加深展开的。服务半径的扩大，就是市场化程度在加深。这也是最重要的。三是服务与城市化。包括两类基础设施的深化，一类是物流在我们广阔国土上的深化；还有一类是城市化加深所带来的配套公共基础设施的深化。比如现在能否建议每个社区搞一个智能物流接驳站，这就是基础设施的深化。这两类基础设施的深化都会带来很好的经济效果。因此，基建投资将托底经济。短期看，加快新基建能够让实体经济面对疫情冲击更有韧性。新基建发力于科技端，从数字经济与创新经济的条件建设切入，形成新技术革命所需的软、硬件，为新产品、新产业与新消费开拓发展空间，实现经济高质量发展。新基建一方面有助于进一步带动基础设施投资扩容，在投资5G、大数据、人工智能、云计算等新型基础设施的同时培育远程办公、在线课堂、远程护理、送药机器人等新兴产业，形成产业发展新生态，以提升产业和创新层级。根据兴业证券研究预测，2020 年新基建的投资规模预计在2.18 万亿元左右，到 2025 年的投资规模或达到 3.76 万亿元；另一方面新基建有助于重构消费模式，丰富消费场景，释放新消费潜力，提升消费能级，助力新消费“智慧化”扩容提质。以 5G、大数据中心、物联网等新基建促进“互联网 +”消费生态体系的构建，促进“智慧商圈”“智慧街区”的形成，扩大了数字信息消费能级。2020 年是中国 5G 商用关键之年，新基建不仅是 5G 进入高速发展的强大支撑，也会带会 5G 基站、5G 传输设备、5G 芯片等与大量 5G 相关产品的制造与投资，与此同时，5G 的信息消费也会相应得到极大的提升，预计在 2020 年往后的 5 年间，5G 商用既可带动 4.3 万亿元的终端消费，又可直接带动将近 1.8 万亿元的数字流量消费。因此，新基建将助力稳投资、扩内需，起到稳经济增长的作用。

　　（二）从中期来看，新基建将助力缓解我国社会的主要矛盾

　　我国社会的主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡 不充分的发展之间的矛盾”。新基建通过着力提升基础设施水平，改善国计民生，并缓解主要矛盾，将大概率成为“十四五”的重要发展方向。2019 年 11 月 25 日，李克强主持召开研究部署国民经济和社会发展第十四个五年规划编制专题会议指出，“十四五”时期，将推出一批重大工程和项目，着力提升基础设施水平。2020 年初，已有北京、广东、重庆、湖南等 13 个省区市发布了新基建项目投资计划，其中 8 个省份公布了计划总投资额，共计 33.83 万亿元。2020 年有望成为新基建的大举布局之年。新基建将起到承上启下的作用，既助力“十三五”规划妥善收官，又与“十四五”规划发展目标相契合，大概率将成为“十四五”的重要发展方向。

　　（三）从长期来看，新基建是实现经济高质量发展的重要支撑

　　以 5G、人工智能、工业互联网、物联网为代表的新型基础设施，本质上是数字化的基础设施，数字化基础设施是新型基础设施的核心，数字经济发展需要数字化基础设施的强力支撑与保障，新基建构建了数字经济的基础设施平台，为数字经济发展奠定重要基础，新基建核心在于支持数字经济的发展，提升数字经济服务实体产业和智慧生活的水平，能更好地推动中国经济转型升级。全球范围内，以数据信息为重要特征的新一轮科技革命与产业革命正在加速演变，数字经济引起了经济领域与社会治理领域的深刻变革。当前，中国已经在数字经济领域走在世界前列，拥有市场优势和发展潜力。2019 年，联合国贸发会发布了《2019年数字经济报告》：中国、美国占全球 70 个最大数字平台市值的 90%，欧洲在其中的份额为 4%。国家互联网信息办公室 2019 年 5 月 6日发布《数字中国建设发展报告（2018 年）》：2018 年中国数字经济规模达 31.3 万亿元，占GDP 的 34.8%。根据世界经济论坛和麦肯锡的预测报告，2025 年全球经济总值一半来自数字经济，约 23 万亿美元。2018-2022 年期间，中国数字经济规模将增长 95%，到约 60万亿元。发展数字经济是推动经济发展的重要途径，建设数字中国是新时代的国家战略，发展数字经济是落实国家重大战略的关键举措。习近平总书记在 2017 年 12 月中共中央政治局第二次集体学习时的讲话指出，“建设现代化经济体系离不开大数据发展和应用”“要构建以数据为关键要素的数字经济”。随着新基建的加快推进，势必会推动数字经济的蓬勃发展，推动数字经济和实体经济深度融合，促进实体经济振兴，加快转型升级，释放中国经济长期发展潜力，实现经济高质量发展。一是新基建加速了数字产业化与产业数字化的进程。以 5G、数据中心、人工智能、工业互联网等为重要内容的新基建能加速提升数字产业规模和延伸数字产业链，打造数字产业链，助力实现数字多元集聚发展，提升新一代信息技术产业发展能级，释放数字经济对传统经济的放大、叠加、倍增作用。二是以构建数据中心为特征的新基建，更容易抢占数字经济前沿空间阵地，形成创新引领的数字技术，进而争取并巩固 5G、人工智能、区块链等前沿技术全球领先地位。三是新基建能促使对传统产业进行从生产要素到创新体系，从业态结构到组织形态，从发展理念到商业模式的全方位变革和突破。

　　政策建议

　　新基建是引领经济高质量发展的基础条件，新基建的成功决定着经济高质量发展的进程。针对新基建的特点与发展阶段，现提出以下几个方面建议：

　　（一）加强顶层设计，加快制定新型基础设施建设的战略规划

　　新基建是面向数字时代的战略之举，必须着眼长远，统筹谋划。要做好顶层设计，加快制定新基建战略规划。要以新基建的整体系统优化、深度协同融合为导向，通盘考虑，统筹存量和增量，协调传统基建与新基建发展，加强与财税、金融、就业等配套政策的统筹协调，把新基建作为“十四五”基建的重中之重，加快推动智慧城市、新一代信息技术基础设施建设，补齐民生基建领域的公共卫生和医疗领域、交通运输短板领域的冷链物流等新基建的技术短板。

　　（二）进一步引导社会资本共同参与，形成多元化投融资体系

　　新基建虽然具有较强的公共产品特性，但其建设的核心目标是促进技术创新。国务院常务会议明确了新基建的发展路径：坚持以市场投入为主，支持多元主体参与建设，加强政府引导和支持。要发挥市场作用，通过放宽企业准入，成立产业引导基金、担保基金等方式不断吸引社会资本参与新基建项目建设。对于新基建的高风险项目，可鼓励资本市场中的股权投资、风险投资介入，鼓励风险与收益相匹配的金融产品创新。这既是新基建的本质要求，也是有效缓解政府财政压力的方式。当前，上海等地金融监管部门及金融机构，已在部署重点领域重点项目与金融服务对接，包括酝酿提升新基建重大项目和投资主体通过企业债券融资便利性。因此，新基建不仅要依靠政府投资、专项债券资金和其它政府财政支出，还应进一步引导社会资本共同参与，形成政府财政和社会资本互为补充的健康机制，引进更多的社会资本，构建多元化投融资体系。

　　（三）加强成本收益评估，注意防范风险

　　新基建项目具有市场竞争激烈、技术迭代快的特征，其市场机会大，经济外溢性强，但市场风险与财政风险也较大，要实现项目的财务平衡并非易事。受疫情影响，2020 年中国用于基建投资的财政支出势必进一步扩大，基建政府专项债券发行规模也会同步扩大，但由于基建项目的专项债其债务成本通常在 4% 以上，专项债的风险不能小觑，要实现收益覆盖支出并不容易。因此，要以现实产业链发展、战略需求与潜在需求适配为目标，做好成本收益评估，确保投资风险和成本可控，实现新项目投资综合效益最大化。

　　基金项目：中共广州市委党校 2020 年度新型智库重点课题：广州推进实现老城市新活力的创新实践（编号：DXZK2001B）

　　作者：林柳琳为中共广州市委党校（智库）市情研究所讲师；吴兆春为中共广州市委党校（智库）经济学部教授

　　林柳琳 吴兆春