乡村振兴战略背景下对农村土地要素供给司法保障的探究

　　摘 要：乡村振兴战略背景下，进一步深化农业供给侧结构性改革，从经济层面上讲，必须实现土地、劳动力、技术、资本等生产要素向乡村的倾斜。其中土地要素的供给及活化是推动乡村振兴的重要手段和核心问题。文章从土地要素供给稳定性角度出发，分析影响乡村土地要素不稳定的成因，进而从司法保障角度提出用提高农民的组织化程度及用司法手段平衡资产收益来确保农村土地要素供给的稳定性。

　　关键字：乡村振兴；土地要素稳定性；农民组织化程度；资产收益再分配

　　一、问题的提出

　　土地使用权流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。农民及其家庭成员——即农户通过土地承包经营权（使用权）的转让成为土地要素的提供者。近年来，随着农业农村快速发展，在推进农业供给侧结构性改革的背景下，土地问题引发的矛盾也逐步增多，涉及农村土地案件频发。以金堂县法院为例，2010年—2018年，金堂县法院共受理农村土地流转纠纷类案件共550件。受理案件中，2010年1件，2012年3件，2013年1件，2015年38件，2016年16件，2017年22件，2018年469件。案件主要包括（农村）土地承包经营权出租合同纠纷、土地租赁合同纠纷、土地承包经营权转让合同纠纷、土地承包经营权纠纷、土地承包经营权转包合同纠纷。

　　农民及其家庭成员——即农户——通过土地流转转让土地承包经营权（使用权）给其他的农户或者社会资本，农户就成为了土地要素的供给者。从金堂县法院2017年、2018年已受理的涉农土地案件来看，2017年的22件中有19件原告要求解除土地流转合同，占比86%。2018年上半年的469件中有465件原告要求解除土地流转合同，占比高达99%。不论是物权纠纷或合同纠纷，不考虑合同订立过程中的瑕疵，均是农民对已经出让的土地重新主张权利，要求打破已形成的合同关系。而无论农民的主张能否得到法律上的支持，均已影响到土地要素的稳定供给。

　　为什么农户常常具有摧毁现有土地要素供给关系的内在动力？如何才能提供稳定的土地要素供给？本文围绕以上两个问题进行探讨，探寻保障土地要素稳定供给的司法路径，通过司法调整手段稳定土地要素的供给，为乡村振兴战略提供有力的保障。

　　二、乡村振兴战略背景下土地要素供给稳定的重要意义

　　十九大报告将乡村振兴战略上升到国家战略的高度，并写进了党章。实现乡村振兴，从经济的层面上讲，必须实现生产要素向乡村的倾斜，土地、劳动力、技术、资本是乡村经济发展的制约性因素，其中土地要素的供给及活化是推动乡村振兴的重要手段和核心问题。随着土地要素在乡村的活化以及越来越多的社会资本进入乡村，建立在亲缘、血缘和地缘基础之上中国传统乡土“熟人社会”无法应付社会资本这个“陌生人”的统治[1]，乡土社会的礼治秩序不足以应对愈加复杂的乡村利益纠纷和社会矛盾，如何能够在陌生人之间建立成本最低的交往方式，人们不约而同找到了契约制度这样一个新的社会权威力量。[2]农户通过与村集体、其他农户、社会资本订立合同，取得收益客观上确保土地关系的相对稳定。一旦合同破裂，势必影响到土地要素的供给，进而影响到乡村的进一步发展和振兴。

　　三、农村土地要素供给稳定性的成因探究

　　1.影响土地要素供给稳定性的宏观因素

　　首先，农民利益与资本利益的根本性矛盾是影响土地要素不稳定的本质原因。乡村振兴战略背景下，大量的城市社会资本涌入农村。资本的进入必然推动农村自然资源资本化以便于形成更多资本收益。在我国现行法律框架内，农民以集体占有的方式占有农村的自然资源，“农业产业化致使农民从土地上剥离成为雇佣劳动力，但农业产业链收益留给农民的部分往往不足10%。”[3]资源收益在资本化过程中流失引起农民不满。表面看，农民的不满主要由合同中土地要素价格偏低引发。而在土地要素供给不稳定问题的背后，实际是农民利益与资本利益的根本性矛盾。“资本下乡”背景下基层政府和工商资本结成“权力—资本”的利益共同体存在违背农民利益、缺乏公共责任、丧失公共性的问题[4]。

　　其次，土地要素流轉合同的风险分配模式对农民更为不利是影响土地要素不稳定的主要原因。土地要素流转合同的本质是对土地要素产生收益的分配。在土地要素流转合同关系中，确定给资本一方（形式为某种法律上适格的主体）的合同义务是向农民支付租金，合同权利是取得资本收益。对资本来讲，土地流转合同下有盈利或亏损两种可能。盈利的情况下，资本按照合同约定向农民支付租金。此时农民如果继续履行合同，资本持续产生收益；如果要求解除合同，根据我国合同法关于法定解除权的规定，农民不享有合同解除权。资本的盈利得到保障。亏损的情况下，资本投入大于产出，此时资本会选择不再向农民支付租金，主动要求解除合同并且实际不再使用租赁的土地。农民面临两种选择：一是同意解除合同；二是在资本已经实际不再使用土地的情况下，坚持不同意解除合同并要求资本继续支付租金。第一种情况下双方形成合意，符合我国合同法关于约定解除的规定，导致合同解除。第二种情况下，司法机关并不必然支持资本继续支付租金。因为土地空置是对资源的浪费，司法机关也不能强制要求资本继续亏本生产。故对资本来说，无论是否盈利都享有较大的主动权。其盈利时，法律制度提供稳定受益的保障；其亏损时，法律制度提供减少损失的机会。为保障权益，农民会在合同存续期间相应提高租金以衡平风险。这便成为土地要素供给不稳定的主要原因。

　　2.影响土地要素供给稳定性的微观分析

　　通过在金堂县内走访100户参与过土地流转的家庭，并进行问卷调查发现：

　　（1）农业各类生产要素大幅流失，农民土地要素价格被压低

　　农村家庭收入的主要来源是外出务工，占比51%，以土地耕种作为主要家庭收入的仅占5%。即使不外出务工，农户也更愿在家附近的土地流转项目上打工挣钱，占比为23%，或者经营小本生意，占比17%。（见图一）

　　（2）缩小土地要素价格差距

　　在土地要素被外部定价的背景下，土地要素外流的根本动因是不同产业所致要素收益不同。如果能通过司法手段平衡收益差距，可以在一定程度上解决农村土地要素外部定价后易流失的问题。具体来讲，在农村土地要素流转类案件中，不以农业生产的要素价格对涉及土地的损失进行核算，而以相近似的其他产业中土地要素的价格进行核算。对农民而言，通过司法调整，其从事农业生产的土地要素价格能够与其他产业中的土地要素价格持平或接近，减小了农业土地要素流失的直接动因。

　　（3）缩短合同期限以增强契约稳定性

　　司法实践中，涉及土地流转的案件普遍存在合同期限长的问题。农业生产有前期投资大、回报周期长的特点，决定了土地流转合同期限不能过短。一般来讲，更长的合同期限给予权利义务双方更稳定的预期，有利于契约关系稳定。然而现实中，过长的合同期限与缺乏弹性的权利义务结构相结合，极大的削弱了契约关系的稳定性。实践中大部分土地流转费用的计价方式都比较单一，因此无法有效应对土地要素价格的骤然波动。再结合较长的合同期限与货币贬值等因素，在保障资本一方稳定预期的同时，缺乏农民权益保护的弹性。最终导致农民在合同订立的初期认为合同较合理，而随着时间增长（往往三四年时间），愈发认为合同显失公平。在被调查的农户中，超过50%的农户希望土地要素流转合同期限不要超过10年（见图五）。按照民法原则，这些都应当是农民应该承担的合同风险。但实践中司法机关考虑维稳因素对合同加以调整或解除的情况屡见不鲜。

　　有鉴于此，缩短土地要素流转合同的期限成为增强契约关系稳定性的现实考虑。首先，契约关系的稳定性本质上是建立在相对公平的权利义务关系上，定期对合同内容，尤其是农民高度敏感的土地价格，进行调整是维护契约稳定的根本措施。其次，过长的合同期限及固定的合同条款使农民无法通过有效协商调整合同内容，增强其打破现有契约关系的意愿。再次，与其订立终会被司法机关调整的长期合同，不如订立当事人自行可调整的短期合同。缩短合同期限反在一定程度上降低了农民直接违约的意愿。

　　五、结语

　　农村是我国经济软着陆的基本盘，我国进行农业供给侧改革，就是要补短板、再平衡，全面贯彻生态文明，逐步落实乡村振兴的国家战略。[7]土地要素的稳定供给事关农业供给侧改革的全局，乡村振兴战略的落实。司法的本质是利益的分配，通过司法手段衡平资本与农民的利益，避免资本与农民矛盾激化，可以为土地要素的稳定供给提供保障。

　　注释：

　　[1]费孝通.乡村中国[M].北京：人民出版社，2008.10

　　[2]陈文胜.乡村振兴的资本、土地与制度逻辑[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2019（1）

　　[3]温铁军、张俊娜、邱建生、罗加铃.农业1.0到农业4.0[J].当代农村财经，2016（2）：2

　　[4]张良.“资本下乡”背景下的乡村治理公共性建构[J].中国农村观察，2016（3）：16-26.94

　　[5]沈德咏.中华人民共和国民法总則>条文理解与适用[M].人民法院出版社，2017.4.691

　　[6]贺雪峰.关于实施乡村振兴战略的几个问题[J].南京农业大学学报（社会科学版），2018.3

　　[7]温铁军.生态文明与比较视野下的乡村振兴战略[J].上海大学学报（社会科学版），2018.1.10

　　作者简介：

　　武素迁（1984--），汉族，法学硕士，河北省隆尧县人，中共金堂县委党校干部培训科科长，法学讲师。