优化营商环境背景下破产企业发票管理的现实困境与出路浅析

　　破产制度是商事主体合法高效退出市场的机制保障，也是营商环境的重要衡量标准。2020 年《全球营商环境报告》中，我国司法破产能力排名仅为51，其中破产时间、破产成本和破产回收率近3 年来均保持不变，未有改善。[1]税收作为商事主体必不可少的关联因素，贯穿破产案件始终，其中破产企业发票的领用和开具与破产的时间、成本和回收率等方面都息息相关。2019 年，国家税务总局明确了“企业因继续履行合同、生产经营或处置财产需要开具发票的，管理人可以以企业名义按规定申领开具发票或者代开发票”[2]。但破产企业发票的领用及开具涉及企业的用票前提、税务机关的风险治理和新生债权的确认等问题，目前尚未出台有关解决方案。本文针对破产企业“用票难”问题，从经济效益和税务管理的视角，针对现实困境的问题表征进行原因剖析，并尝试提出解决思路。

　　一是破产企业用票基础薄弱，应探索经济效益高的开票模式。实务中，多数破产企业均已走逃失联，破产管理人无法顺利接管到税控设备、发票专用章。即便解除非正常户状态后，管理人仍需公开挂失，接受行政处罚，重新购买发行税控设备。对管理人而言，办税成本较多，加之其费用是否属于破产共益费用仍存争议，综合效益较差。若非未收回债款较多，企业一般不会申领发票，由此导致未收回债款流失，不利于优先的破产债权。国家税务总局、各省（市）税务局亦在探索代开发票的模式，但仍需涉及债权顺位、系统改造、风险防控等因素。深圳市税务局通过开发区块链电子发票系统，实现了仅需电子发票章、无税控设备即可自行按需开具增值税普通发票；沿此思路，采用区块链等新技术为破产企业开票提供便捷、经济的路径，可切实节约开票成本，提高破产回收率。

　　二是税务机关防控滥用破产程序用票风险，应构建多方综合治理模式。破产企业可能存在滥用破产程序的情形，如虚构债权由名义债权人（实为关联企业）提出破产清算申请，由此规避税收债权和风控稽查。税务机关基于“放管服”的理念为依法破产企业提供了即办注销，也将风险防控压力集中到了事前、事中管理，进而影响税务机关对企业发票供应数量、欠税追缴的裁量权判断。为有效防控增值税发票虚开，应构建人民法院、破产管理人、税务机关等多方协税的综合治理格局，实现部门间系统联通和数据共享，提高工作效率和各方参与度；事中加强协调，充分采纳多方专业意见查清企业实质情况；事后考核评价，以促进各方工作改进和经验推广。同时，还可引入第三方税务鉴证机构，为破产企业提供清算涉税鉴证业务。

　　三是新生税费债权存在争议，应制定细致具体的法律法规。破产企业开具发票，一般涉及破产后继续履行合同、处置拍卖破产财产产生的应缴税费；因破产程序时间较长，不排除新生税款滞纳金、罚款，该部分争议根源于破产法、征管法等规定不明。应缴税款，虽属优先债权，但清偿顺位仍次于破产费用、共益债权、职工工资等；在清偿方案裁定前，由在代开环节或申报期限内缴纳，有可能损害管理人和职工的权利；纳入清偿方案执行，则税务机关对每一企业每次开票均需跟进、反复申报确认债权，挤占有限的征管资源。应缴规费，如教育附加费、地方教育附加费等，破产法并未将其列为优先顺位，实务中税务机关则视同税款申报[3]，考虑到后续社保改革、费改税等，仍应从法律层面具体明确。滞纳金、罚款方面，人民法院规定，破产案件受理后因欠缴税款产生的滞纳金不属于破产债权，也不认可罚款作为普通债权。[4]其主要考虑企业已资不抵债，税务机关再处滞纳金、罚款，可能将负担转嫁给普通债权人；但滞纳金、罚款本质上也是国家债权，当前并无法律依据明确税务机关可代为放弃国家债权。同时，清算仅是破产三种形式之一，企业经由重整、和解恢复偿债能力少数不少（如商誉较好的企业“停产不破产”），税务机关是否保留追征的权利也尚未明确。解决问题的关键在于：从法律层面细致地明确各种破产形式下债权申报各环节所涉税费的法律属性及税务机关申报权利义务；出台企业滥用破产程序的认定、法律责任、监管机构及其职权、责任等相关法律法规。

　　良好的营商环境是国家治理现代化的重要标识之一，其关键所在是以“放管服”改革为核心的政府治理能力提升，以达经济效益提高，市场活力迸发。[5]破产企业发票管理的现实困境，其解决路径正在于立法细致具体、多方权责明确，“放管服”治理能力持续深化，创新技术引入破局；充分考虑等多方效益，精准施策，才能建立完善的破产制度，营造国际一流的营商环境。

　　参考文献

　　[1] 裴丽萍，李森.我国破产制度的域外借鉴与完善进路—— 基于《全球营商环境报告》的分析[J].西南石油大学学报.2020（2）： 85-91.

　　[2] 国家税务总局关于税收征管若干事项的公告（国家税务总局公告2019 年第48 号）

　　[3]《国家税务总局关于税收征管若干事项的公告》（国家税务总局公告2019 年第48 号）

　　[4] 最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（法释〔2002〕23 号）

　　[5] 娄成武 张国勇.治理视阈下的营商环境：内在逻辑与构建思路[J].辽宁大学学报.2018（3）：59-65.

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