健康的自治基金可為多元發展做些什么

　　回歸以來，伴隨著本澳經濟和社會的不斷發展，政府擁有行政及財政自治權的各類基金（以下簡稱自治基金）如雨後春筍般地快速增長，發展迅猛。從特區政府的相關網站上可以看到，截止到2020 年，本澳由政府主導的各類公共自治基金多達20 多個，經本屆政府合併整理後目前擁有18 個自治基金實體，分別是澳門基金會、澳門公共行政福利基金、科學技術發展基金、工商業發展基金、汽車及航海保障基金、旅遊基金、存款保障基金、勞動債權保障基金、懲教基金、文化發展基金、教育發展基金、高等教育基金、學生福利基金、體育基金、漁業發展及援助基金、居屋貸款優惠基金、樓宇維修基金、環保與節能基金，分別隸屬於行政長官或各施政領域的司長管理。

　　這18 個基金，除了一些社會福利、保障類基金外，具有支持和資助各類型產業發展的基金佔比達六成左右。學理上講，上述基金組織屬於澳門特區的間接行政部門（法人部門或公務法人），即具有法律人格的部門，法律人格的賦予使此等機構在運作上有較大的自主權和在管理其資源時有較大的自由。

　　如何認識和理解特區自治基金，有專業學者這樣表述，澳門特別行政區政府為了推動本地區的教育、科學、文化、體育、慈善、工商、醫療衛生、社會福利、青年活動等方面的發展，每年除了制定一些政策，對有需要而符合條件的人士給予直接的金錢補助外，亦會經各個公共部門向個人、團體及其他實體給予一些財政資助作為舉辦活動及運作上所需的經費。透過這些個人、團體及其他實體舉辦的活動及進行的工作，可以促進社會各方面發展，亦可以填補特區政府未能作出直接參與的工作。

　　澳門特區政府透過自治基金向民間社團機構發放財政資助的一種手段，“從公共管理的角度是彌補政府工作不足，或展開政府不能直接介入的項目或服務的常見做法……”近年來，民間活動盛況空前，活動覆蓋範圍和水準也不斷提高，自治基金作為物質基礎和財力保證，在推動民間發展公益等活動中發揮著非常重要的作用。

　　但必須看到，由於本澳自治基金數量多，覆蓋面廣，一些基金的盤子也不小。多年來基金的運作一直參照早年甚至是回歸前的一些條文在執行，根本無法適應本澳形勢發展的需要，出現了自治基金管理、使用、運作跟不上時代要求，加之人情社會下的問題參與其中，監管等法律制度不完善，致使自治基金在實際運作過程中存在諸多隱患和不規範行為，甚至細究起來還可能存在暗箱操作、違法違規等諸多問題，造成一定程度的公帑濫用和浪費，給社會帶來不良印象，也給特區政府依法施政的形象帶來負面影響。

　　不可否認，上述各類自治基金為支持本澳經濟和社會的發展發揮了重要作用，作出了應有貢獻。但同時從特區審計署等有關報告及資訊中可以發現，本澳自治基金在使用、監管及效益的發揮等方面還存在著諸多問題，比如基金使用的公開性、透明性、科學性問題；在支持經濟多元發展中扮演的角色、發揮的作用；自治基金審批及效益評價體系的規範完善性等方面，都存在著值得認真探討、解決和嚴肅對待的問題，以期更加科學、規範、有效地發揮其應有的作用。

　　針對澳門自治基金的發展歷史與使用監督方面出現各種情況和問題，本屆特區政府2019 年成立起公共資產監督規劃辦公室，目的就在於為本澳自治基金等公共資產規範運作、強化監管建規立法。

　　公共資產監督規劃辦公室主任陳海帆曾在立法會做過這樣的說明，提供財政資助的公共部門及機構的監督實體及審計署等亦會依法監督公共部門及機構提供財政資助的情況。然而，不論批示或法律，生效至今已超過20 年，立法者是因應20 多年前本澳的社會狀況而制定，據資料顯示，當時澳門具權限批給社團資助申請的自治基金，主要有澳門發展與合作基金會及澳門基金會，登記的社團為約1700 個，隨著本澳社會的不斷發展，至今已有20 多個自治基金，登記社團大幅提升至約1 萬個，升幅達至488％，加上特區政府多年對批示或法律的經驗實踐，上述兩部規範性檔已經不適應現時社會情況，亦難以滿足社會大眾對於公帑運用合理性及透明度的監督訴求，因此有需要對相關制度作全面檢視及更新完善。第五屆特區政府高度重視完善資助制度的工作，《2021 年財政年度施政報告》中亦提到加強監管自治基金，重點改革和完善自治基金的管理，資助審批和公開制度為本年其中一項施政任務。為貫徹落實特區政府的施政方針，公共資產監督規劃辦公室已經展開相關立法的前期工作，制定統一的資助審批基本制度，並將聽取相關公共部門或實體的意見和建議，以達至不同資助計劃在規則層面上實現統一及標準化的目標。

　　從特區政府每年統計報表上顯示，澳門特區政府每年發放的財政資助款項巨大，涉及範圍廣泛，而且往往是個人、團體及舉辦活動及運作經費的主要提供者，這筆公帑的運用一直都受到大眾所關注。近年來，新冠肺炎疫情關係，政府財政收入捉襟見肘，有限的公共財政資源應付不斷膨漲的澳門社團財政資助申請，在合法性與最佳性的角度下，設立嚴謹的財政及監督制度是應有之義，將有限資源最大化亦是政府必須追求的效益價值。

　　本刊本期以“健康自治基金可為多元發展做些什麼” 為題，邀請相關專家、學者等開展探討，提出建議，供社會參考。