地方国有资本运营公司改革发展路径探析

　　文/中国国际科技促进会新兴产业分会 马莹

　　推动国有资本运营公司改革是深化国资国企改革的重要举措，是新发展阶段推动国有经济布局优化、结构调整和促进国有经济高质量发展的必然要求和重要手段。

　　自党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“组建若干国有资本运营公司”以来，地方层面从顶层设计、功能定位、授权机制等方面进行了深入探索实践，国有资本运营公司改革试点工作取得显著成效。其中，上海、浙江等地率先探索形成了比较有代表性的运营模式和经验。同时，也显现出一些突出问题，亟须在深化改革中予以解决。

　　立足当下，着眼未来，本文通过对各地典型的运营模式和经验、存在的共性问题进行总结分析，对进一步深化国有资本运营公司改革，提出意见和建议。

　　一、运营模式分析

　　据公开资料统计，截至目前，全国共设立了44家省级层面国有资本运营公司，资产总额近11.9万亿元，净资产接近4万亿元。其中，33家为单一型、11家为混合型（运营与投资型）、9家为新设成立，其他均为改组设立（包括直接改组、合并改组及吸收改组）。在授权方式上，除山西省外，其他地方国有资产监管机构均采用间接授权模式，授予国有资本运营公司部分出资人职责，有23家已取得外部主体信用评级，其中AAA企业13家、AA+企业8家、AA企业2家。

　　从地方国有资本运营公司改革试点情况来看，上海、浙江等率先探索形成了比较有代表性的运营模式，为其他地方提供了借鉴经验。

　　（一）上海国际集团有限公司

　　1.试点情况：2014年，上海国际成为全市两大国有资本运营平台之一，也是全国首批国有资本运营试点单位。2022 年荣登南方财经智库发布的“国有资本运营公司高质量发展评价综合榜单 Top10”榜首，荣获融资中国2021年度“中国最佳机构投资人Top10”。

　　2.运营模式：以市场化、专业化、国际化、法治化手段，推动国有资本的腾挪流转和结构优化，实现了国有资本功能发挥及国有资本形态的转化；通过创新基金运作模式，引导社会资本“脱虚入实”，发挥了国有资本聚集放大效应，培育了战略性新兴产业。

　　3.试点经验：构建了顶层国资流动平台投资决策委员会，统筹规划决策金融资产配置的结构与进退方向；公司层面建立了分层决策的治理模式，董事会设置了国有资本运营委员会，作为授权的国有资本运营业务决策机构，提高了决策效率和质量；经营层设立了资本管理委员会、投资管理委员会和风险管理委员会，辅助经营层决策，提高经营效率和市场反应能力。

　　（二）浙江省国有资本运营公司

　　1.试点情况：2014年，被纳入全国首批国有资本运营公司试点单位。2017年，正式改组设立，是浙江省唯一省级国有资本运营平台。

　　2.运营模式：立足“资源配置、资本运作、战略投资”三大功能定位，探索建立了“3333”模式，即遵循三大理念、探索三大机制、做强三大平台、突出三大服务，逐步形成党建引领、治理规范、分类授权、市场化激励、多元化格局的发展模式。

　　3.试点经验：在职业经理人改革、授权经营机制、打造基金群、服务产业转型升级、创立省市国资运营联盟平台等方面，通过试体制、试机制、试模式，国资运营平台的“浙江模式”逐步成型。目前，已经从试点之初的“服务改革”的1.0版向“服务发展”的2.0版转型升级，为地方改革提供了借鉴样本。

　　二、共性问题分析

　　（一）体制机制尚需完善

　　传统国企的绩效考核机制难以适应国有资本运营公司的特殊性，需要进一步探索完善符合其业务特点的考核分配机制，不断提升其内生动力。

　　同时，资本运营公司的商业模式及运营机制较传统产业集团具有更大的不确定性，建立有针对性的容错机制，能有效提升国有资本运营公司的创新、创造力。

　　（二）授权放权力度尚显不足

　　截至目前，除了山西省采用“直接授权”模式之外，其他地方均采用“间接授权”模式，且大部分地区依旧是由国资监管机构直接行使股东权利，与国家对其功能定位相比，授权放权尚显不足。

　　（三）“隔离层”作用发挥不足

　　多数地方国有资本运营公司改制后，仍采用原有母子公司的管控模式，对不同投资主体的企业，行使出资人或股东职责，缺乏按国有资本运营公司特性的分类管理手段，分子公司管理缺位、越位或错位的情况依然存在，“隔离层”的作用未有效发挥。

　　（四）商业模式尚需探索完善

　　1.混业经营依然存在。部分地方国有资本投资、运营公司混合经营，或依旧进行实业、产业运营，投资、运营及产业集团混合经营情况依然存在，部分地区较为突出。

　　2.改制前业务模式仍占主导。部分地方资本运营公司，除了完成更名，其业务模式较改组前未发生根本转变，未发挥其推动国有资本的腾挪流转和有序进退功能，导致包袱越背越重。

　　3.资产规模与定位不匹配。一些地方资本运营公司功能定位范围较广，承担功能性职责较多，但受制于自身规模小、资本运营能力弱以及专业人才匮乏等，无法承担其功能定位。

　　（五）资本运营能力亟待提升

　　44家地方国有资本运营公司中，仅有8家为新设成立。大部分地方国有资本运营公司仍擅长改制前的产业运营，在其功能定位的股权运作、基金投资、产业培育、资本运作、资产盘活等方面的能力较弱，专业人才不足。

　　（六）风险管控能力有待加强

　　无论从资本运营公司的功能定位，还是其承担的财务性投资人的角色，都带有“类金融”公司的特性，且股权运作、基金投资、资本运营以及不良资产处置的业务定位，导致多头监管，这就要求其应具有较高的风险管控能力，但多数地方资本运营公司的风险管控能力亟待加强，降低发生系统性风险的可能性。

　　三、意见和建议

　　（一）完善体制机制

　　1.建立与功能定位相匹配的市场化选人用人机制及薪酬体系。地方政府及国资监管部门应给予其在工资总额、市场化选聘、薪酬及激励等方面充分的灵活性和自主权，配强配齐适合其业务特点的专业董事队伍，不断提高专业化运营能力、决策能力及抗风险能力，释放企业内生动力。

　　2.构建与其功能定位匹配的绩效考核评价体系。综合考虑其业务特点及投资周期建立适应其规律及特点的评价体系，发挥考核“指挥棒”的导向作用。

　　3.建立完善适合其业务特点的容错机制，资本运营公司承担“试体制、试机制、试模式”的改革任务，面临创新压力大、决策风险高、资产盘活难的困境，本着发扬企业家精神及鼓励创新的原则，准确把握“三个区分开来”，建立健全容错纠错机制，强化执行结果及应用。

　　（二）探索授权机制

　　国有资本运营公司试点改革已进入深水区，探索建立科学、明晰的授权经营机制，合理界定国有资本的所有权与经营权的边界，制定专门针对资本运营公司的监管清单和责任清单，形成差别化监管，通过动态调整机制，探索形成以管资本为主的国资监管授权经营机制。

　　（三）提升资本运营能力

　　国有资本运营公司运作的主体就是资本，其职责是提高国有资本运营效率和资本回报，实现国有资产的保值增值。因此，应着力培养懂资本运营、资产管理、基金运作、法律风控及金融服务等方面的高素质人才队伍，不断提升其资本运营能力，发挥国有资本运营公司价值发现、价值提升、价值挖掘及价值实现的功能，推动国有资本做强做优做大。

　　（四）完善风险管控体系

　　国有资本运营公司不聚焦特定产业、不从事具体生产经营的特点，注定其业务受内外环境的影响较高。因此，应不断完善风险管理体系，针对业务模式涵盖领域多、培育周期长、投资风险大、可复制经验少等特点，需要不断完善风险隔离机制及风险管理审核监督机制，将风险、内控、法律及合规嵌入其业务的全生命周期，持续提升风险管控能力，防止风险外溢。

　　（五）制定相关支持政策

　　国有资本运营公司承担着优化国有资本布局，实现国有资本腾挪流转、有序进退，推动国资国企战略性重组，盘活低效、无效资产等职责使命，应制定与之相配套的支持政策，降低其在上市股权运作、国有资本有序进退及僵尸企业出清等方面存在的制度瓶颈与障碍。

　　编辑/车玉龙 统筹/晨光