“丝绸之路经济带”与统一国际铁路运输法律体系的构建

　　吕宁宁/北京交通大学法学院国际法系副主任,北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员

　　【内容提要】由于《国际货协》和《国际货约》两大铁路运输规则体系并存，亚欧大陆间的铁路货物运输无法在一个统一的铁路运输规则体系下运行，有关国际组织和亚欧大陆各国一直寻求克服由此带来的障碍。中国作为亚欧大陆间铁路运输货物的最大来源地和铁路运输大国，应积极参与和推动国际铁路法的统一化和“统一铁路法”的立法进程。鉴于一些国家对“统一铁路法”心存疑虑，中国也需考虑其它实现路径，如加入国际铁路运输政府间组织及《国际货约》规则体系、推动铁路合作组织成员国加入《国际货约》规则体系两个并行方案，以及联合相关国家提出国际铁路货物运输领域新的统一立法替代方案。

　　【关键词】“丝绸之路经济带”国际铁路运输中欧班列“统一铁路法”

　　在“一带一路”倡议提出十周年之际，研究推进沿线国家基础设施互联互通意义尤为重大。在“一带一路”倡议推进过程中，一个关键任务是共建国际经济合作走廊和通道，建立和加强各国互联互通伙伴关系，构建高效畅通的亚欧大市场。[1]国际经济合作走廊和通道共建包含两条货物运输线路的构建：一是从中国连云港至荷兰鹿特丹的新亚欧大陆铁路干线，走向上基本与“丝绸之路经济带”一致；二是以重点港口为纽带，建设从中国出发经东南亚、南亚至非洲和欧洲的海上运输通道，走向上基本与“海上丝绸之路”重叠。铁路运输主要涉及“丝绸之路经济带”，因此本文以此为切入点进行探析。

　　中国与“丝绸之路经济带”沿线国家之间的铁路运输相对于其他运输方式而言更为便捷，但也面临各国铁路基础设施与信号系统制式不一、货物申报与通关手续繁琐、市场经济体制和法治水平各异等问题。尤其是《国际铁路货物运输公约》（简称“《国际货约》”）和《国际铁路货物联运协定》（简称“《国际货协》”）规则并存的现状，使得国际铁路运输的定义、适用范围、铁路货运运单、铁路货运合同等方面的规定都存在差异。因此，国际铁路运输迫切需要创建统一的法律规则。当前，联合国欧洲经济委员会（简称“欧经委”）已提出“统一铁路法”，但其能否成为国际公约，前景尚不明朗。在此背景下，中国需考虑其他构建统一铁路运输法律体系的路径，包括联合相关国家提出可推动国际铁路货物运输领域统一的新规则，加入国际铁路运输政府间组织（OTIF）和其制定的《国际货约》，以及推动铁路合作组织（简称“铁组”）成员国加入《国际货约》等。

　　“丝绸之路经济带”贸易畅通与国际铁路运输

　　陆上丝绸之路起始于中国，贯穿亚欧大陆，将东亚经济圈和欧洲经济圈紧密连接，铁路在其中自然承载了连接亚欧大陆“丝绸之路经济带”的重要角色。中欧班列在推进“丝绸之路经济带”沿线贸易畅通方面发挥了不可替代的作用。目前，规范、协调亚欧大陆铁路运输的政府间国际组织主要有两个，即“铁组”和OTIF。早在1953年，中国就已加入了由“铁组”制定的《国际货协》，但尚未加入由OTIF制定的《国际货约》。两项公约在立法时由于分属不同的政治阵营，无法也不存在进行协商与沟通的可能。冷战结束后，国际关系日益缓和，两个公约的合作协商进行了多次尝试也有了突破。但由于长期处于割裂的不同路径，两个公约在利益重心、法律制度、清关手续以及技术标准等方面仍存在难以融合的巨大差异。例如，《国际货约》倾向于保护货方利益，而作为计划经济体制产物的《国际货协》则更注重保护运方利益。[2]从法律规范的内容角度来看，两个公约在国际铁路运输的定义、适用范围、铁路货运运单、铁路货运合同等方面的规定都存在差异。这些在不同的背景下产生的条约使得国际铁路运输法律规则更加复杂化、碎片化。[3]

　　《国际货协》和《国际货约》两大铁路运输规则体系并存，不但导致亚欧大陆的铁路货物运输无法在边境得到快速及时处理、成本高企，而且货损赔偿标准和程序启动规制迥异使得索赔争端解决机制的效能低下。作为亚欧大陆铁路运输货物的最大来源地和铁路运输大国，中国应积极参与和推动国际铁路法的统一化和“统一铁路法”的立法进程，使之早日成为国际铁路货物运输领域的国际公约。

　　一、铁路运输在“丝绸之路经济带”贸易畅通中具有重要作用

　　古往今来，国际经济贸易的开展都离不开货物运输，而货物运输的便利与效率则决定着经济贸易的发达程度。诞生于工业革命时代的铁路，主要功能是人和物的运输，将不同地区之间的经济贸易紧密地联系在一起，推动了生产和消费的联动，助力各国在工业文明的道路上越走越远。

　　长期以来，中国与“丝绸之路经济带”另一端之间的货物运输主要依赖海运，铁路运输占比较小。[4]“丝绸之路经济带”横跨亚欧大陆，处于东西两端的货物运输经海运不但路线绕行，而且时间、资金靡费，并不适合时效性较强的货物。相比之下，亚欧大陆两端的直达铁路运输则省时省力（铁路运输时间约为海运时间的1/3），而且“丝绸之路经济带”沿线的内陆国家并无海运路线，只能依靠昂贵的空运和零星的公路运输，不但货运规模受限，而且贸易畅通也受阻。因此，铁路运输不但在“丝绸之路经济带”沿线国家的贸易中可发挥独特作用，而且可为中亚、中东和欧洲各国之间发展贸易提供有利条件。

　　二、中欧班列助力“丝绸之路经济带”贸易畅通

　　2011年，重庆至德国杜伊斯堡的“渝新欧”国际铁路作为中欧班列第一条线路开通，标志着亚欧大陆货物运输开启了新时代，之后中欧班列发展迅速。截至2023年6月，中欧班列共铺画了86条运输线路，通达欧洲大陆25个国家208个城市，运输服务网络覆盖了欧洲全境，形成了贯通亚欧大陆的国际运输大动脉，成为国际经贸合作的重要桥梁。[5]

　　在“丝绸之路经济带”框架下，铁路运输在中欧贸易中发挥的作用日益突出。与此同时，随着中欧贸易的日益增长，中欧班列也日趋发展壮大，两者相辅相成、互为助力。然而，铁路运输两套国际规则并行的现状，也给中国与沿线国家的贸易发展和铁路货运带来诸多问题，主要包括：沿线国家经济社会发展水平差异较大，铁路运输受线路和站点影响较大，沿线各国获益程度呈现出较大差异；从运输组织的角度看，货源分散和不稳定等问题导致中欧班列的经济社会效益与预期仍存差距；中欧班列目前已取得较好发展，但与贸易需求仍存较大差距。[6]

　　国际铁路运输法律体系存在的问题

　　中国通过与“丝绸之路经济带”沿线国家签署《关于深化中欧班列合作协议》，初步确立了以该协议为框架的国际铁路运输合作机制。但这一合作机制未就长期困扰国际铁路运输的技术与制度障碍作出明确安排，一些问题仍亟待解决。

　　一、铁路轨距及调度信号系统制式不一

　　由于历史原因，中国采用的标准轨距与大部分西欧国家相同，但与俄罗斯、蒙古国、中亚各国与东欧国家采用的宽轨距不同，导致从中国出发的国际列车经俄罗斯、蒙古国、中亚各国和东欧各国到达西欧的过程中，不得不经历几次停车、换车、卸货、重装或更换列车轮对，不但耗时费力，而且成本激增。此外，沿线各国铁路的调度和信号系统制式不同，国际列车即便换装，铁路机车在牵引列车过境运输时还须装配相应国家的信号调度设施以便继续行驶。基础设施的差异严重影响铁路货物周转的时间与效率。

　　二、货物申报与通关规定繁琐

　　沿线各国的海关法和国际铁路货物运输公约关于国际货物运输申报与通关规则的规定并不一致。两个铁路合作组织对原有两种运单进行了统一，要求使用“国际货约/国际货协运单”。以《国际货约/国际货协运单指导手册》为例，该手册规定在使用“国际货约/国际货协运单”前，必须提前1个月办理运输商定。[7]这一规定在实践中并不便利。在高速变化和发展的现代经济社会，提前1个月准确预测国际货物生产和需求对于买卖双方及承运人并非易事。提前预报的刻板规定导致国际铁路运输在国际多式联运中的灵活适应力大打折扣，无法承接无预期而又对运输时间有要求的国际贸易订单，买卖双方及承运人只能通过铁路运营平台公司（提前打包商定后分包）解决这一问题。“国际货约/国际货协运单”这一统一运单从理论上改变了以往沿途运输更换运单的操作，减少了作业时间和费用，但统一运单的使用需要提前取得途经国家的同意，且运单使用的语言没有得到统一（例如，在中欧班列一般使用俄语），因此统一运单的普遍使用与推广仍存在障碍。[8]此外，欧盟海关提前舱单规则与欧亚经济联盟预先通报规定也增加了亚欧大陆货物运输的繁琐手续，影响运输效率。

　　三、沿线国家的市场经济体制和法治水平各异

　　“丝绸之路经济带”沿线不少国家，特别是铁组成员国的经济体制还处在转型过程中，与国际铁路运输市场发展的需要还存在一定差距。与中国开展铁路联运的国家，如越南、蒙古国及中亚、中东欧地区相关国家，经济发展水平不一，与国际铁路运输相关的配套基础设施条件各异，数字化或信息化程度较低，难以契合国际铁路运输市场发展的需要开展多式联运以及分拨，货物仓储和转运也存在实施困难。再加上某些国家的法治化水平（如海关和商检政策的透明度）仍有提升空间，也在一定程度上阻碍了国际铁路运输的发展。[9]

　　目前，国际铁路货物运输规则正处于统一化的进程中，两个公约以及亚欧大陆各国之间的合作尝试仍在继续，其他的统一路径也应当被考虑，以促进亚欧大陆铁路货物运输的改革发展。

　　国际铁路货物运输统一规则的实现路径

　　在共建“丝绸之路经济带”和中欧班列加速运行的背景下，减少铁路运输法律规则体系壁垒、助力国际贸易畅通、增加铁路运输的市场竞争力，已成为国际铁路运输包括联运行业最迫切的需求。为推动“丝绸之路经济带”建设，中国可考虑积极推动国际铁路货物运输规则体系统一化，促进亚欧大陆国际铁路运输形成统一规制、条约及相关法律。秉持共商共建共享的全球治理观，中国可借助“丝绸之路经济带”平台优势，与沿线各国达成合作共识，共同成为统一国际铁路规则制定的积极参与者、推动者。

　　一、参与国际铁路运输统一规则制定的思路

　　针对目前“丝绸之路经济带”沿线国际铁路运输存在的问题，中国可在“丝绸之路经济带”沿线相关国家《关于深化中欧班列合作协议》的框架下，积极参与国际铁路运输规则的制定工作，推动铁轨的同轨化和边境通关的便利化等相关机制改革；同时，在市场化机制改革领域深化合作，以市场化的机制促进国际铁路运输规则统一化和机制改革。

　　一是统一标准和管理规定。中国可积极促进统一的运输规则和铁路基础设施规格的形成，畅通两大陆间的直通运输渠道，减少各国之间的通用技术障碍；与“丝绸之路经济带”沿线国家建立海关合作机制，促进信息互换、监管互认、执法互助，完善法律文书互认等合作机制；加强沿线国家检验检疫国际合作，统一免检标准及口岸换证程序，节省运输过程中办理手续的时间。

　　二是适应市场需求推动立法和改革。就国际货物运输市场发展来讲，亚欧大陆国际贸易扩展的需要在很大程度上决定统一的国际铁路运输规则的制定进程。频繁和增长迅速的经贸往来会促进国际铁路货运量的增加，从而推进国际铁路运输规则的统一化。如果中欧贸易持续增长，便有较大可能推进统一国际铁路运输规则的形成。

　　三是对现有规则进行评估。仔细评估两套国际铁路运输法律规则的异同，并视情确定哪份协定的相关规则应优先保留，以及根据需要增加制定哪些规则。

　　二、参与构建国际铁路运输统一规则的路径

　　推动“统一铁路法”的立法进程，是当下构建国际铁路运输统一规则的首要进路。但其他方案也可作为“统一铁路法”立法进程不确定情况下的替代方案。

　　一是推动“统一铁路法”的立法进程。相关国际组织提出的立法草案已经有了“统一铁路法”的框架，但文本尚未被正式采用，未成为国际公约。欧经委内陆运输委员会呼吁铁路企业检视草案的成效，在运输合同中使用草案内容。很多铁路企业已有实践。中国铁路总公司也可考虑参与其中，联合有关外国铁路公司对草案实效进行检验，并在反馈中贡献中国智慧，分享中国的实践经验。

　　二是加入OTIF及《国际货约》规则体系。不管经由欧经委的铁路运输规则统一化立法进程结果如何，目前中国可考虑加入OTIF及《国际货约》。《国际货约》的适用范围和影响力均大于《国际货协》，而且《国际货约》更能反映铁路与其他运输方式多式联运的现实需求。中国的加入可为中国与亚欧大部分国家之间的铁路货物运输构建统一适用的规则体系，促进亚欧大陆铁路运输规则的统一。目前，中国已经签署了《中国国家铁路局与国际铁路运输政府间组织合作谅解备忘录》，为未来加入OTIF及《国际货约》提供了可能性。

　　三是推动铁组成员国加入《国际货约》规则体系。欧经委的“统一铁路法”的立法进程漫长，从理论上讲，铁组成员国全体加入《国际货约》规则体系是解决亚欧大陆国际铁路货物运输问题的方法之一。当然，《国际货约》不能完全满足国际铁路货物运输发展的实际需求，自身也亟待现代化升级，这为铁组成员以平等身份创制新的《国际货约》规则提供了条件。

　　四是推动新的统一国际铁路货物运输规则的制定。一些国家出于维护本国利益考虑，对“统一铁路法”的态度有所保留。同时，根据铁组章程规定，关于《国际货协》的一切决议在部长级会议层面实行一票否决制，[10]铁组成员国中任何一国在部长级会议中提出的意见都将影响铁组成员国加入《国际货约》规则体系。并且，即使所有的铁组成员国均加入了《国际货约》规则体系，在其相互之间的铁路运输中适用《国际货约》的规定，货物运输合同的执行仍然会与特殊的货车、基础设施、危险货物运输和机车车辆使用发生冲突。基于此，在未能成功推动欧经委制定“统一铁路法”以及铁组成员国加入《国际货约》规则体系的情况下，相关国家联合起来推动新的统一国际铁路货物运输规则的制定，也不失为一种现实的选择。

　　结语

　　党的二十大报告指出：“中国积极参与全球治理体系改革和建设，践行共商共建共享的全球治理观，坚持真正的多边主义，推进国际关系民主化，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。”“一带一路”倡议提出和践行十年来，中国站在推动构建人类命运共同体的高度，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧、中国方案、中国力量。统一国际铁路运输法律体系建设是一项重要的国际立法活动，要本着合作共赢的原则，以全球视野、长远眼光和攻坚精神加以研究和推进。在新规则制定中，要充分考虑现实条件和各种因素，打造最符合国际铁路货物运输需要的规则体系；在关键技术标准、责任分配、合同义务等方面，要研究结合相关运输方式的特点，为多式联运的多种运输规则之间的衔接提供适用条件，为将来新规则的制定奠定基础、留足空间。

　　[1]罗雨泽：《统筹协调六大国际经济合作走廊建设》，载《经济日报》2019年5月9日，第12版。

　　[2]曾文革、王俊妮：《“一带一路”视野下亚欧铁路运输条约体系的冲突与协调》，载《国际商务研究》2019年第1期，第63页。

　　[3]李大朋：《论“一带一路”倡议下以铁路运输为中心的国际货运规则重构》，载《武大国际法评论》2017年第4期，第48页。

　　[4]张雯卿、闫蕊：《“一带一路”中欧班列可持续发展研究》，载《中国水运》2019年第4期，第50页。

　　[5]《中欧班列“新丝路”跑出奋发新姿态》，新华网，2023年3月22日，http://www.js.xinhuanet.com/2023-03/22/c_1129453176.htm；《铁路客货运输品质进一步提升全国铁路7月1日起实行新的列车运行图》，中国国家铁路集团有限公司网站，2023年6月20日，http://www.china-railway.com.cn/xwzx/ywsl/202306/t20230620_128489.html。

　　[6]冉健：《“一带一路”国际合作中的铁路货运模式研究》，载《产业创新研究》2019年第8期，第101页。

　　[7]《国际货约/国际货协运单指导手册》第14条第2款第1项，国家铁路局，2022年6月9日，https://www.nra.gov.cn/jglz/ysjg/fgys/202206/P020220609572852596183.pdf。

　　[8]张丽英、邵晨：《中欧班列铁路运单的公约困境及解决路径》，载《国际贸易》2021年第3期，第60页。

　　[9]覃娜、张坚：《“一带一路”倡议下中国国际铁路货物联运探析》，载《对外经贸》2017年第9期，第31页。

　　[10]《铁路合作组织章程A1》第7条，铁路合作组织，2020年11月1日，https://zh.osjd.org/zh/8803/page/106077?id=2091。