卢旺达爱国阵线执政理念、制度建设和政策选择

　　王学军 / 华东政法大学政府管理学院教授

　　【内容提要】一个时期以来，卢旺达经济发展与国家重建取得了显著成就，成为政党引领后发国家经济发展的“政党中心”范式的代表性国家。卢旺达爱国阵线执政以来面临的压力挑战及政党使命感激发了其强烈的发展意愿，卢爱阵在政党体制、政党建设和政党社会根基等方面的制度化建设提升了推动发展所需的政党实力，而卢爱阵领导人理性务实的发展认知与政策选择则为经济社会发展提供了直接动力和政策保障。卢爱阵引领卢旺达经济发展与国家治理的基本逻辑与执政经验对其他后发国家具有重要启示意义。

　　【关键词】卢旺达 爱国阵线 政党政治 政党中心范式

　　从殖民统治或内战冲突中获得独立和解放的广大非洲国家，普遍面临经济发展与国家治理的艰巨任务。其中，一些国家脱颖而出，它们往往被称为“发展型国家”。21世纪以来，卢旺达成为非洲发展较快的国家，在经济增长、腐败治理、营商环境等方面的表现都十分抢眼，被称为“非洲的新加坡”。在经济方面，2000—2019年，卢旺达国内生产总值（GDP）年均增长率达到7.76%，虽然2020年受新冠疫情影响出现负增长，但随后迅速反弹，2021年和2022年分别达到10.9%和8.2%。[1]在治理方面，根据非政府组织“透明国际”数据，卢旺达腐败指数2012—2022年大致在50分以上，清廉度在世界排名50位左右，属于非洲最为清廉的国家之一。此外，卢旺达营商环境也日益改善，从2010年全球排名第67位升至2018年的第29位，在非洲国家排名中仅次于毛里求斯。在这些成绩背后，该国执政党卢旺达爱国阵线（以下简称“卢爱阵”）功不可没。卢爱阵经历民族和解与重建的过渡时期，并在三次选举中保持极高的支持率，成为卢旺达长期执政党，主导着国家的政治经济社会生活。卢爱阵成功引领本国经济发展和国家治理具有多重经验启示。

　　政党政治影响经济发展的理论框架

　　美国学者亨廷顿认为，政党对后发国家实现政治稳定与经济发展十分重要，他将发展中国家的发展经验总结为“政党—秩序—发展”模式，即首先建立强大的政党，实现政治控制与政治稳定，然后才是谋求经济发展。[2]国内一些学者基于一些后发国家现代化与经济发展的实践经验，反思和批评西方关于现代化的“国家—社会”中心模式，并提出和阐释了后发国家现代化的“政党中心主义”范式。[3]强大政党对后发国家提升国家治理能力和实现现代化具有关键性作用已经成为一种共识。政党的成败和起伏决定着国家命运，这在非洲很多一党主导的国家同样适用。

　　政党带领国家走上可持续发展和治理之路具有一定的内在逻辑。在一党长期执政的后发国家，经济发展与国家治理的成功取决于政党政治中的三个要素。

　　一是政党意愿。很多非洲国家独立后之所以发展绩效长期不佳，是因为执政党缺乏致力于经济发展的强烈政治意愿。这一意愿来自生存压力和使命感两个方面。独立后很多非洲国家长期陷入“援助陷阱”或“资源诅咒”之中，政治领导人缺乏发展的动机。与此同时，一些领导人在新家长政治文化背景下，追求个人和家族的私利，缺乏治国兴邦的使命感、责任感。只有当政党面临维持政权的各种威胁与合法性压力，并将统治合法性建立在广泛人民利益基础之上时，才会有致力于发展的强烈意愿。

　　二是政党实力。这决定了执政党治下的基本国家能力（强制力、税收能力、提供公共服务的能力），以及建设发展所需制度和政策的执行力。如果政党实力不足，即使有发展意愿，也难以提供发展所需的国家能力，难以落实各项发展政策，难以创造发展绩效。政党实力主要取决于政党制度化水平，包括政党间关系模式（政党执政的稳定预期）、组织复杂成熟度（政党内部整合与团结程度）、政党的社会根基（政党嵌入社会程度）和意识形态建设（精神感召力）等。

　　三是政党的发展认知。即使同时具备发展意愿和政党实力，如果执政党对本国如何实现发展的认知不足或发生偏差，也难以创造和维持有利于发展的制度环境、选择正确的发展战略和产业政策，最终难以引领国家走上繁荣之路。在一党长期执政国家，政党的认知水平主要取决于政党（国家）领导层。随着发展的深入，遇到的问题不断涌现，所需知识也随之增加。对执政党而言，至少需要在国际支持与自力更生、自由市场与国家干预、产业政策等三个方面有正确的理解与认知。

　　以上三个维度初步提供了一个研究政党在后发国家执政的理论框架。下文将围绕这三个维度分析卢爱阵带领卢旺达从大屠杀废墟走向增长与治理奇迹的背后逻辑。

　　压力、使命与卢爱阵的强烈发展意愿

　　卢爱阵引领卢旺达经济发展的第一个动力来自其强烈的发展愿望。这一发展意愿既与其面临的生存压力有关，也受其诞生时的使命感影响。

　　首先，卢爱阵上台执政时面临严峻与挑战。1994年卢旺达持续近百天的种族灭绝不仅造成大量人口丧生，也造成了严重的经济灾难。当年卢旺达GDP暴跌超50%，人均GDP从上年的249美元跌至112美元。[4]卢旺达的和解与重建亟需资金注入，但其本身既无矿产资源也无重要战略价值，并不受西方主导的国际援助关注。1994—1996年，西方承诺的22亿美元援助只落实了8亿美元。[5]即使在多方努力下，卢旺达后来得到的国际援助有所增加，但也经常被西方以所谓“人权”理由停止或减少援助，这促使卢旺达决心自力更生。另一重压力来自国内社会。卢爱阵是一个主要由独立后一直生活在乌干达、布隆迪等邻国的图西族难民组成的政治组织。在1994年结束大屠杀并接管政权之前，卢爱阵跟国内以胡图族为主的广大民众几乎没有联系。“广大民众之所以接受新政权，并不是因为他们真正认可它的正义与合法性，而是因为他们厌恶之前的统治。从长期看，除非实现经济快速发展，人民能更好地生活，否则这种和平极其脆弱。”[6]第三重压力来自在刚果（金）东部长期存在的胡图族反政府民兵组织的威胁。面对安全威胁，卢爱阵必须投入大量资源提升国防能力。在西方援助不确定情况下，除非实现国内经济持续发展，否则卢爱阵很难实现政治上的自主和政权安全。在以上三重压力下，卢爱阵形成了自力更生、艰苦奋斗、致力于本国经济可持续发展的强大意愿。

　　其次，卢爱阵的发展意愿还出于其自身的强大使命感。这一使命感的精神根源来自三个方面。一是卢旺达王国历史上的民族自豪感和荣誉感。在卢旺达官方历史叙事中，前殖民时期，卢旺达正处于王国扩张阶段，国家富强，社会繁荣安宁，民众有很强的民族自豪感。这一历史进程因欧洲殖民者入侵、卢旺达独立后极端政党的糟糕领导而中断。卢爱阵致力于恢复卢旺达历史上的荣光和尊严。二是卢旺达现代民族主义。它诞生于比利时殖民统治与去殖民化斗争中，目标就是实现卢旺达的民族独立与国家繁荣，摆脱对西方社会的依赖，消解新殖民主义的影响。这是卢爱阵振兴与发展本国经济的时代使命感的最直接来源。三是卢爱阵领导人卡加梅的个人抱负与追求。卡加梅亲历了国家独立后卢旺达的族群对立、难民危机、内战与大屠杀等各种民族灾难，历练出了果敢坚毅的个性特征和追求民族独立、和平发展的家国抱负。他曾表示，“卢旺达不能让大多数人每天生活开支不足1美元……我们渴望能和发达世界一样，有些国家四五十年前跟我们一样，后来他们进步了，把我们甩到了后面，我们为何不能达到那个水平呢？这是我不断问自己的问题”。[7]这反映了卡加梅作为执政党领导人振兴卢旺达的强烈意愿和抱负。卡加梅的个人抱负无疑对卢爱阵的政党使命感具有关键影响。

　　在完成卢旺达民族和解与权力重建后，20世纪90年代后期，卡加梅发起了全国咨商进程，并在咨询中国、新加坡等国专家意见后，于2000年制定发布了《卢旺达2020年愿景》，旨在将卢旺达建设成为一个基于知识经济的中等收入国家。2020年12月，卡加梅又公布了《卢旺达2050年愿景》，并强调，“2020年愿景是为生存与尊严而不得不做的事情，而2050年愿景是关于我们应该选择什么样未来的规划。”新愿景的目标是在2035年将卢旺达建成中等偏上收入国家，至2050年建成高收入国家。两份文件在不同阶段为卢旺达的发展提供了指引。

　　政党制度化建设与卢爱阵渐强的政党实力

　　卢爱阵引领卢旺达实现经济发展的第二个政治动力源于其不断增强的政党实力。卢爱阵的政党实力既确保了国家社会稳定，也保障了卢旺达政府的决策能力和政策执行能力。卢爱阵政党实力主要来自以下三个方面的政党制度化建设。

　　一、确立和巩固卢爱阵主导的政党体制和政党咨商制度

　　首先，大屠杀结束后，卢爱阵将“共识民主”作为建国的理念基础，迅速建立了卢爱阵领导、前政权主要反对党民主共和运动、社会民主党和自由党参加的民族团结政府。在之后的9年过渡期及其后的执政过程中，卢爱阵不断巩固自身在政党体制和国家权力结构中的主导地位。通过内阁职位分配和议会议席分配，卢爱阵掌握国家政治主导权。根据1995年5月过渡国民议会通过的《基本法》框架相关法律规定，[8]当政府无法作出决定时，由总统以主权代表方式行使决策权，同时又规定，三分之一加一的少数派拥有否决权。在过渡政府21名内阁部长中，卢爱阵占了8位，达到了拥有否决权的有效少数，从而确保了总统代表卢爱阵“以主权的方式作决定”。[9]与此同时，卢爱阵及其军队和联盟党派还控制了过渡国民议会多数席位。过渡期结束后修订通过的2003年宪法延续了基本法框架的精神，强化了卢爱阵的政治地位，在过渡期后的数次选举中，卢爱阵均以绝对优势赢得了总统和议会选举。

　　其次，1994—2003年过渡期期间，卢旺达政府颁布了一系列政党禁令，禁止极端政党和以种族、宗教与地区为基础的政党，强化卢爱阵的领导权威和全国团结意识。卢旺达在建立过渡的民族团结政府时就取缔了对大屠杀负有直接责任的前执政党全国发展与革命民主运动和胡图族极端派政党保卫共和联盟；在过渡期后期，又以违反政党法关于过渡期禁止组建新政党的条款、挑动政党或族群分裂危害国家安全等缘由，于2001年禁止了处于创建阶段的民主与复兴党，2003年取缔了当时最大反对党民主共和运动。[10]

　　最后，卢爱阵建立全国政党对话论坛，吸纳政党参政议政。卢爱阵在大屠杀后的过渡期政治重建时就根据《阿鲁沙协议》精神建立了政党对话论坛这一初步的政治协商框架。卢旺达2003年宪法规定实施多党制，并将政党对话论坛永久化和机制化。当前，政党对话论坛有11个政党成员，每年举行两次对话大会，就国家发展与治理的主要议题展开公开对话和讨论。同时，卢旺达宪法还规定，论坛的宗旨是促进共识建设、政治宽容和全国团结。这事实上进一步确认和巩固了卢爱阵的领导地位。

　　二、从组织制度、意识形态、党纪党风等方面强化政党自身建设

　　在政党组织方面，卢旺达在其5级行政机构（省—区—县—乡—村）中，每一层级都设有爱国阵线的党组织和权力系统。卢爱阵的政党机构与行政机构并驾齐驱，党的执行书记是各层级的领导核心，掌握决策权。卢爱阵的基层组织建设直至村级及以下。卢爱阵曾在50户组成的村民小组设有基层党组织，作为行政结构的第6级，后虽被废除，但其基层党代表依然发挥重要的党建和监督作用。[11]党建工作往往使用家庭式的语言展开，鼓励每个卢旺达人加入卢爱阵大家庭，在很多地区，绝大部分民众都是卢爱阵大家庭的成员。[12]党政军三者融合的治理模式是卢爱阵党建的一大特色，各级党政机构，从省至村，都配备相应的军队政委，监督整个政治进程。[13]

　　在意识形态方面，卢爱阵用民族团结、民族主义、发展主义等凝聚党心民心，以增强精神感召力。自1994年执政以来，基于历史和现实国情，卢爱阵构建了一套意识形态体系，并用这一意识形态统一党内思想，从而强化了执政党凝聚力。这套意识形态体系主要包括四个方面。一是卢旺达民族共同体的历史观，即认为被殖民前卢旺达人原本是各族间团结一体，并无族群政治差异，胡图人、图西人和特瓦人不是族群标签，而是指财富和地位的不同类别。殖民统治者造成了族群政治化，并延续至独立后，直至卢爱阵执政才恢复了历史的荣光和民族团结。[14]二是民族团结观，即用统一平等的卢旺达国民身份取代差异化的族群身份，这不仅是光荣的历史传统，也是国家重建的现实需求。与此相应，卢爱阵从政治和法律上坚决反对种族主义意识形态。三是独立自主的民族主义观。卢爱阵认为种族灭绝经历使卢旺达成为一个特殊的国家，卢旺达必须坚决走自己的道路，维护自己的主权，恢复历史上的民族尊严，拒绝西方的干涉和指责。四是发展主义观。卢爱阵认为为了实现独立和尊严，卢旺达必须尽快发展自身经济，提高国家治理能力，实现国家富强。

　　在党风党纪方面，卢爱阵通过反腐败和传统的绩效合同制（Imihigo）等方式，提升政党与政府体系的治理水平。一是对腐败实行零容忍政策，一方面通过党内教育、改革市场、完善制度，全民参与预防腐败，另一方面通过法律和政治手段发现并严惩腐败行为。卢旺达2003年宪法规定政治家、卢爱阵高官和管理财务的官员有财产申报的义务。同时，成立全国警察局和调查署专司反腐工作。卢爱阵通过谨慎预防与严厉打击，极大提高了党内的廉政水平。二是通过多层次的绩效合同制度，将国家治理与经济发展目标转化为卢爱阵体制内官员的责任压力，有助于提升卢爱阵及政府官员的治理效能。

　　三、通过教育与责权分配等方式夯实政党的社会认同与社会根基

　　首先，通过团结营（Ingando）和国民教育营（Itorero）对民众进行政治宣传。团结营项目始于1998年，其传授的课程涵盖经济政策、安全、团结、和解与健康等新的官方历史叙事，在民众中全方位消解殖民主义遗留的“族群身份意识”，促进“卢旺达国族认同”。国民教育营项目发起于2007年，是政府努力打造模范公民的核心。卢爱阵精心设计军队式毕业典礼为这两个项目的毕业生庆祝，期望他们成为国家经济社会转型的催化剂和推动者。其中，国民教育营项目的毕业生还被要求制定具体的绩效目标，并承诺回社区后为实现目标而努力。卡加梅经常向毕业生发表演讲，提醒他们牢记公民生活的责任。[15]

　　其次，通过多种方式将公民纳入政党和国家运转体制并承担相应责任。例如，动员民众加入卢爱阵，且加入后须响应号召积极捐款，为国家发展筹资；从民众中大量招募行政和安全人员，负责社区治安、教育或卫生等国家和社会管理及监督等工作；重启社区义务劳动制度（Umuganda），即每个人都必须在每月最后一个周六参加各项社区集体劳动，以保持居住社区的清洁环境。[16]

　　最后，保障民众基本的社会、经济和政治权利。一方面下放政府职能，确保公民广泛参与地方决策，即选举地方官员和管理有限的资源；[17]另一方面向基层村民提供基本生活保障福利，如向每个儿童每天免费提供一杯牛奶保证其营养。卢爱阵通过这些举措，使自身嵌入社会，从而强化了原本较为薄弱的社会根基。

　　卡加梅及卢爱阵的发展认知与卢旺达的

　　政策选择

　　卢旺达经济发展的第三个政治基础是执政党卢爱阵对灾难后如何实现国家重建与经济可持续发展的认知与理解。主要表现在以下三个方面。

　　第一，对国际援助与自力更生及其关系的认知。卡加梅认识到，国际援助与支持是卢旺达发展的重要条件。卡加梅指出，“对外开放不可或缺，我们必须对外开放，向世界开放，向合作伙伴开放，以争取资金、技术，并借鉴他国经验”。[18]同时，卡加梅深刻懂得独立自主才是根本。他在访谈中指出，“我们感谢外国援助，并且知道如何通过达到客观标准来获得国际援助，但拒绝利用援助进行政治控制”。然而，真正实现独立是一个渐进的过程。“只能通过努力工作、决心和目标清晰的发展规划来实现……我们每天的努力就是一步步逐渐创造和积累并最终摆脱对援助的依赖。”[19]正是基于这些认知，卢爱阵政府一方面借助其终止大屠杀所带来的道德优势和西方国家的道德歉疚开展积极外交，并努力改善国内治理、塑造国际形象，以争取更多的国际援助、投资与合作；另一方面努力摆脱对国际援助的依赖，尽力保持和逐步强化本国的自主权。在对外关系中，卢爱阵坚决不对威胁其国内执政地位和政治稳定的附加条件和国际压力让步。在经济方面，卢爱阵通过开源节流努力增强自身经济发展能力。2012年，卢旺达成立尊严（Agaciro）发展基金，追求尊严与自力更生正式成为国家政策。卢爱阵号召党员捐赠支持国家发展，号召政府机构、私营部门和教会团体等社会各界为发展基金筹款，还鼓励富有的卢旺达人向基金会捐赠其工资的10%，以提高卢旺达的财政自主水平。

　　第二，对自由市场与国家干预关系的认知。卡加梅信奉自由市场对发展的促进作用。他认为，“竞争对每个人都有好处……竞争有助于激发每个人的潜力和进步的能力，这与社会阶层无关，即使是穷人也有竞争的潜能，值得拥有竞争的自由。只有这样，他们才能尽其所能，向前发展”。[20] 在卡加梅看来，拥有竞争性市场的国家往往能激励企业家精神，并经历长期的经济增长，而抑制市场竞争的国家往往企业家较少，因此经济增长较慢。与此同时，面对大屠杀后国内政治经济的艰难状况以及复杂的政治经济关系，卡加梅也认识到自由市场的局限性和国家干预的必要性。因此，卢爱阵政府一方面努力保持宏观经济政策与国际经济自由主义原则的一致性，积极营造自由高效的营商环境，大力鼓励私营经济作为发展的引擎，另一方面采取强有力的国家干预举措。一是对农村和农业采取积极干预主义，推行“土地共享”、土地继承权男女平等、土地登记等政策。二是卢爱阵直接掌管一些基础性产业，以便迅速大量积累资本，用于引导涉及国计民生的国家经济战略转型。执政党企业集团引领卢旺达经济转型与可持续发展已成为“卢旺达奇迹”的一个突出特征。

　　第三，对产业政策的理解与政策选择。卡加梅表示，必须结合自身历史和文化，寻求解决非洲问题的非洲方案。就具体国家而言，必须从本国社会的思想和实践中找到应对各种挑战的办法，形成推动本国向前发展的主张。在产业政策选择方面，需要结合本国具体情况，找到适合本国国情的具有比较优势的产业。正是在这种产业政策理念指导下，卢爱阵政府根据其国土小、资源少、人口密集和当前全球数字化转型的特点，在广泛咨询国内外专家意见基础上，选择了知识经济转型的道路。《卢旺达2020年愿景》明确提出，“服务业将成为卢旺达经济最重要的引擎”。在具体产业政策结构方面，卢爱阵政府结合自身比较优势，将清洁能源、信息通信技术和会展与旅游业作为重点产业。为支撑这些产业发展，卢旺达效仿新加坡，利用身处非洲中部的区位优势，正努力把首都基加利建设成为中部非洲大湖地区的航空枢纽，同时通过坦桑尼亚和乌干达的铁路网络，开发低成本海上运输。这种产业政策选择因有利于卢旺达发挥比较优势，成为21世纪以来卢旺达经济发展的重要因素。

　　结语

　　卢旺达经济发展的成功故事是21世纪以来发展中国家以政党为中心实现国家治理与经济增长的典型案例。卢爱阵之所以能够引领卢旺达从制度崩溃、秩序瓦解、人民受难的废墟中实现秩序重构与经济起飞，一定程度上可归因于卢爱阵主导体制下的政党政治建设性质与特点。卢爱阵的强烈意愿与使命、较强政党实力及对本国发展道路的正确选择是卢旺达获得经济发展的政治根基。卢旺达发展实践再一次表明，对于亚非拉广大发展中国家而言，一个富有使命感和执行力的政党，如果能够立足本国实际，坚持独立自主，善于审时度势、与时俱进，就可以顶住压力与挑战，在逆境中走出具有自身特色的国家治理与经济增长之路。

　　本文是国家社会科学基金项目“21世纪非洲政党政治发展态势及其影响研究”（项目批准号：19BGJ073）的阶段性成果

　　[1] 数据来源于世界银行网站，https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=RW。

　　[2] 亨廷顿著，李盛平、杨玉生译：《变革社会中的政治秩序》，北京：华夏出版社，1988年版，第396-398页。

　　[3] 杨光斌：《制度变迁中的政党中心主义》，载《西华大学学报（哲学社会科学版）》2010年第2期，第1-6页；郭定平：《政党中心的国家治理：中国的经验》，载《政治学研究》2019年第3期，第13-22页。

　　[4] “Rwanda GDP 1960-2023,” August 2023, https://www.macrotrends.net/countries/RWA/rwanda/gdp-gross-domestic-product.

　　[5] 热拉尔·普吕尼耶著，赵俊译:《卢旺达危机:大屠杀史》，北京：中国社会科学出版社，2017年版，第409页。

　　[6] 同[5]，第410页。

　　[7]斯蒂芬·金泽著，延飞等译:《千丘之国:卢旺达浴火重生及其织梦人》，北京：世界知识出版社，2014年版，第294页。

　　[8] 1991年在内外压力下胡图族主导的哈比亚利马拉政府主持修订的1991年宪法、卢爱阵领导的卢旺达爱国军与胡图族政府军为结束内战于1994年8月签署的《阿鲁沙和平协议》、1994年7月卢爱阵发表的《关于建立制度的宣言》以及11月卢爱阵为了组建过渡国民议会与其他政党签署的附加议定书，构成了1994--2003年过渡期卢旺达的基本法。

　　[9] Filip Reyntjens, Political Governance in Post-genocide Rwanda, New York: Cambridge University Press, 2013, p.2.

　　[10] Peter Niesen, “Political Party Bans in Rwanda 1994-2003: Three Narratives of Justification,” Democratization, Vol.17, No.4, 2010, pp.709-729.

　　[11] Susan Thomson, Rwanda: From Genocide to Precarious Peace, New Haven: Yale University Press, 2018, pp.204-205.

　　[12]同[11]，pp.158-159。

　　[13]同[5]，第389-390页。

　　[14] Filip Reyntjens,“(Re-)imagining a Reluctant Post-Genocide Society: the Explaining’s Ideology and Practice,” Journal of Genocide Research, Vol.18, No.1, 2016, pp.61-81.

　　[15]同[11]，pp.148-149。

　　[16]同[9]，p.70。

　　[17]同[11]，pp.149-150。

　　[18] “CGTN Exclusive Interview to Kagame,” November 2022, http://rw.china-embassy.gov.cn/eng/tpxw/202211/t20221126_10981292.htm.

　　[19] François Soudan, Kagame: Conversations With the President of Rwanda, New York: Enigma Books and Nouveau Monde Editions, 2015, p.98.

　　[20] “President Paul Kagame on Market Competition,” September 2023, https://www.povertycure.org/learn/issues/market-competition.