基于广清产业高质量一体化发展需求的营商环境优化对策研究

来源:《广东教育》（职教）
关键字:产业,高质量,一体化
发布时间:2023-12-09 10:40

　　——以广清经济特别合作区为例

　　文/广东科贸职业学院商贸学院赵玉明

　　广东行政职业学院财经商贸学院谭目兰

　　广东科贸职业学院马克思主义学院王发有

　　一、广清产业高质量一体化

　　清远市是广东省陆地面积最大的地级市，土地总面积1.9万平方千米，约占全省陆地总面积的10.6%，是广州的2倍多，深圳的9倍多。2021年末，清远全市常住人口398.28万人，全省排名13位，实现地区生产总值2007.45亿元，同比增长8.1%，排名全省第14位。

　　清远南临广州，历史上曾隶属于广州，并一直扮演着连接大湾区内陆腹地的重要通道角色。早在2012年，清远与广州签署的协议首次提出了“广清一体化”的概念；次年广州就开始对口清远进行协助与支持；此举在2015年写入广东省政府报告，标志着“广清一体化”被正式纳入省级战略；2016年，国务院批准了《广州市城市总体规划》，要求深入推进“广清一体化”，将其提升到国家级战略。2019年，中共中央和国务院共同印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，标志着大湾区建设开始全面加速。尽管清远未被直接列入大湾区规划，但通过积极参与“广清一体化”进程，清远也有机会与粤港澳大湾区融为一体。

　　广清一体化是广州与清远两市产业的融合、城市功能的互补、生态系统的一体化。广清高质量一体化的核心是产业一体化，主要载体是共建产业园。广清远产业园2014年开建，五年时间就实现了工业总产值从零到80亿[1]，2020年突破百亿大关，2022年工业总产值达164亿元，疫情之下依然能同比增长22%。[2]

　　2020年7月，广州与清远两市政府联合发布了《广清一体化产业专项规划》，其中提出了探索多种合作模式，包括“总装+配套”“总部+基地”“研发+制造”等，明确了精细化工及新材料、汽车制造、电子信息等产业作为发展的重点领域。规划强调依托两市共建的产业园区，计划培育并发展出100亿、500亿和1000亿级别的产业集群，以形成梯次发展并具备区域影响力的产业生态。[3]

　　二、清远营商环境分析

　　营商环境一般是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等外部因素和条件的总和。[4]营商环境与高质量发展密切相关，一个良好的营商环境，不仅可以吸引更多的企业入驻，促进经济发展，还可以提高企业的竞争力和创新能力，推动区域产业协同和一体化发展，进而促进经济的高质量发展。

　　2018年10月清远市政府印发《清远市优化营商环境综合改革行动方案（试行）》，提出优化营商环境，推动政府服务转型升级，支持企业创新发展等措施。2020年12月公布推动清远高质量发展“十大行动方案”。2022年3月印发《清远市2022年加快广清营商环境一体化责任清单》，细化重点任务和责任单位，并将落实情况纳入全市年度绩效考核。

　　广东省发展改革委发布的《2022年广东省营商环境评价报告》，对21个地级以上市营商环境进行了全方位的评价，形成的评价结果分三档。深圳、广州位列第一档，清远进步明显，与佛山、东莞、珠海等城市并列第二档。[5]

　　清远持续深化“放管服”改革，积极下放、委托一批市级行政许可事项，进一步压减投资项目办理时限，深化“证照分离”改革，完善事中事后监管。推动政务数据开放共享，基本实现群众办事高频事项跨省、跨城、跨域办理，实现政务事项“马上办、就近办、网上办、一次办”。截至目前，清远市本级应上网办理政务事项99%实现网上办理。企业开办时间压减至0.5个工作日。[6]《广清一体化“十四五”发展规划》要求加快推动广州营商环境优化政策向清远覆盖，实现广清两市政务服务无差别有效衔接。

　　三、广清经济特别合作区营商环境现状及存在的问题（一）广清经济特别合作区营商环境概述

　　2019年4月，广州和清远两市签署了《深化广清一体化高质量发展战略合作框架协议》，以推动广清经济特别合作区的建设。该合作区包含了“三园一城”，即广清（清城）、广德（英德）、广佛（佛冈）三个产业园和广清空港现代物流产业新城（广清空港新城），总规划面积达112.5平方公里。这个区域是广东省唯一被命名为经济特别合作区的区域发展平台。三个产业园由广州开发区主导开发建设，而广清空港新城则由广州和清远两市政府共同主导规划和建设。[7]

　　截至2022年底，三个产业园共引进了646个项目，包括6个世界500强项目、54家高新技术企业和11家上市企业。这些项目的计划总投资接近2000亿元。而在2022年，合作区实现了规上工业总产值194.6亿元，同比增长超过25%。[8]

　　2022年5月，广清地区正式实施了不动产交易、税务、登记等“跨城办”事项，使广清的跨城通办事项数量增至66项。同年，清远市政府还在广清产业园新增了71项商事登记政务服务事项，同时率先设立了广东省内首个位于工业园区的不动产登记便民服务窗口。

　　在粤港澳大湾区营商环境创新实践评选活动中，广德产业园获得2022年“年度经济功能区优秀奖”，广清产业园获得2021、2023“年度最佳经济功能区”奖，可见园区已成为省内最具优质营商环境和创新示范作用的经济功能区之一。[9]2023年6月5日，中共广清经济特别合作区广清产业园工作委员会、管理委员会正式揭牌，标志着园区管理机构开始实体运行。

　　（二）广清经济特别合作区营商环境存在的问题

　　1.广州与清远有利益冲突，合作区管理主体不够明确，存在多头管理

　　经济发展是国家发展的根本，也是对各级政府绩效考核的主要依据，因此地方政府不遗余力推动地经济，互相争夺各种经济发展资源，以实现本地利益的最大化。2016年广州GDP总量首次被深圳超越后与深圳的差距不断扩大，2022年广州更是被重庆超越。因此广州经济发展压力很大，而广州的土地开发强度远低于深圳，郊区还有大片土地可以开发，产业转移意愿不强。

　　广清经济特别合作区（三园一城）采取的是广州负责开发建设招商，清远负责社会事务工作的共建共享模式，经济数据和开发收益由双方按50∶50比例分享。[10]两市共管、50∶50的分成比例让双方处于对等地位，看起来很公平，双方都容易接受，但却存在着天生的缺陷，即没有支配方，没有明确谁有最终决定权。虽然两市做了分工，但有的事务可能既涉及开发建设，又涉及社会管理，有的事务既属于开发建设也属于社会管理。针对重大决策问题，双方往往难以达成一致，导致责任推诿和纠纷，降低了合作区的管理效率，甚至可能影响正常运营。这种情况可能源于共建模式在权责划分和协调议事方面存在模糊地带，同时受制于天然的制度机制障碍。这可能导致双方在管理上出现分歧，也可能由于不一致的利益诉求而产生问题。此外，合作区管委会的管理职能可能难以独立自主操作，也会对决策和执行造成挑战。

　　2.对合作区的放权还是不够

　　清远市政府各部门委托广清、广佛（佛冈）、广德（英德）产业园实施的行政审批事项，分别为69项、45项、44项。[11]同为省级开发区，湖南省吉首市人民政府赋予了吉首经济开发区160项市级审批服务权限[12]，山东省临沂市人民政府直接赋予临沂临港经济开发区行政许可、行政确认、行政检查等7大类、285项行政权力事项[13]，数量都远超广清经济特别合作区，可见清远对合作区的授权还是不够多，不够彻底。

　　3.位置比较偏僻，产业配套条件有待改善

　　广清产业园位于广佛清三市交界处的石角镇南部，高德地图显示，产业园距离广州白云机场48公里，距离清远港27公里，到广州市政府约67公里，到清远市政府约30公里。广清产业园是在荒地和鱼塘上打造出来的产业园，目前产业、交通、生活等配套还不完善。而广德和广佛园区位置和配套远不如广清产业园。

　　位于广州海珠的中大纺织服装产业圈，拥有3万多家大大小小的制衣厂、作坊、店铺，直接从业人员超过10万人，年交易额超过2000亿元，是全球规模最大的纺织面辅料专业市场商圈。受到地理空间、消防条件等限制，藏身在城中村的服装厂多为家庭小作坊，“小、散、乱”，不成规模，发展前景有限。2019年初，广州市政府开始研究引导中大布匹市场物流、仓储、加工等产业逐步向清远市相关园区疏解。2022年11月，广州和清远签署了《产业梯度有序转移合作框架协议书》，明确计划将中大纺织服装商圈的加工生产制造业逐步迁移至广清产业园。目前，广清产业园已与5000多家企业进行对接，其中已经达成意向入驻的企业有1496家，实际已经入驻的企业超过200家。[14]广清产业园与中大布匹市场相距80公里，因此一旦供应链被打散，时间成本将大大增加，出货效率也可能难以保证。许多企业担心在清远地区难以实现“上午采购、下午生产、隔天出货”的现货供应效率，所以仍持观望态度。

　　四、广清经济特别合作区营商环境优化建议（一）参考深汕特别合作区，成立广州全面管理的广清特别合作区

　　2008年，深圳市在汕尾设立了深圳（汕尾）产业转移工业园。2011年，广东省委和省政府批准在汕尾的四个镇设立深汕特别合作区。深圳市主导合作区的经济管理和建设，征地拆迁和社会事务则由汕尾市负责。然而，由于主导方不明确、投入不够、分配机制等问题，合作区的成效并不明显。2017年，合作区改名为“深圳市深汕特别合作区”，并由深圳市全面接管，成为深圳市的第11个行政区，GDP也被并入深圳，相当于深圳市的面积增加了23.44%。经过一年调整，2019年深汕特别合作区的GDP增长率达到了惊人的23.1%，是深圳市整体GDP增速（6.7%）的3.45倍[15]，而2018年这一数字仅为4%。截至2023年上半年，深汕特别合作区的GDP增长率更是高达32.3%。[16]

　　深圳全面主导建设和管理深汕特别合作区的“10+1”模式是一种成功的尝试，取得了显著的效果。广清两市也可以借鉴其经验，将“广清经济特别合作区”升级为“广州市广清特别合作区”。可在坚持广清双赢的基础上，赋予广州更大的权力和责任，合作区由广州全面主导和管理，社会治理与广州一致，逐步成为广州市的“11+1”区，即广州的11个区再加上广清特别合作区。合作区的GDP和其他经济数据可全部纳入广州。为实现这一目标，需要理顺财税管理体制，明确合作区享有相应的财税收益权和支配使用权，建立合作区与广州、清远两市以及相关县（市、区）之间的利益分享机制。

　　（二）进一步简政放权，强化合作区经济社会管理权限

　　要简政放权、激发活力，让广清特别合作区有充分的发展自主权。按照能放则放、应放尽放的原则，整合资源、优化布局的要求，对合作区的经济管理、自然资源管理、社会事务管理和财税管理体制等进一步简政放权。加大对合作区体制、财税、土地、人才、政策等要素的保障支持力度，给予合作区更大自主性和灵活性。

　　（三）大力完善合作区产业、交通、生活等配套

　　合作区各园区不属于珠三角和大湾区范围，在清远也属于比较偏僻的区域，距离市中心15-30公里不等，这会给招商引资、人才引进等带来较大困难。各园区要明确主导产业，完善产业链建设；加强交通配套建设，园区到高速入口、市区、港口等道路要进行快速化、智能化改造；增加人才公寓、公租房、学校、医院、商业区等设施建设，让人们在园区即可安居乐业。

　　中大纺织服装产业的改造转移势在必行，企业转移目的地包括番禺、增城、东莞等地，广清产业园要抓住机遇，加大力度，以优越的营商环境和可见的利益快速吸引纺织企业落户，快速打造纺织产业集群，形成磁石效应。

　　参考文献：

　　[1]何帆燕,苏晨.清远深入推进营商环境改革为企业保驾护航，每天10万土方推动产业园建设[N].南方日报，2020-08-23.

　　[2]曹菁.广清产业园“新春第一会”吹响奋进高质量发展“冲锋号”，31家优秀企业获表彰[N].广州日报，2023-02-07.

　　[3]杭莹.广清一体化“十四五”发展规划发布[N].羊城晚报,2022-10-25.

　　[4]沈荣华.优化营商环境的内涵、现状与思考[J].行政管理改革,2020（12）.

　　[5]徐雯雯、方晴图.广东省2022年营商环境评价报告发布：广州位列第一档[N].广州日报,2022-12-30.

　　[6]邓文燕.推动广州营商环境5.0加快向清远覆盖[N].南方日报,2023-01-06.

　　[7]魏金锋,黄玉熹.广清经济特别合作区范围首次披露，两市将共同建设“三园一城”[N].南方日报,2019-04-30

　　[8]陈国飞.广清经济特别合作区“三园”实体运行[N].南方日报,2023-05-25.

　　[9]陈荣汉.广清产业园再次荣获“年度最佳经济功能区”奖[N].清远日报,2023-06-12.

　　[10]陈荣汉.创造新时代“清远经验”广清产业园：产业共建助力清远“入珠融湾”[N].清远日报,2019-04-29.