欧盟扩大进程的重启与欧洲一体化的困境

　　田小惠 / 北京外国语大学国际关系学院教授

　　【内容提要】扩大与深化是衡量欧洲一体化发展的两个重要维度。在欧洲一体化的进程中，欧共体和欧盟完成7轮扩员，成员国从6国增至28国。2013年以来10年间，欧盟的扩大进程停滞不前，特别是西巴尔干国家的入盟进展明显滞后，英国“脱欧”对欧盟扩大产生逆向冲击。2022年以来，在乌克兰危机升级的背景下，欧盟采取吸纳乌克兰入盟、重启西巴尔干国家入盟等举措。欧盟扩大进程的重启是外部危机推动的产物，难以解决欧洲一体化原有的问题，可能使欧洲一体化进一步陷入能力有限与扩盟复杂性的矛盾之中，无助于欧盟解决安全焦虑与战略自主之间的矛盾。

　　【关键词】欧洲一体化 欧盟扩大 西巴尔干 入盟

　　欧盟的扩大被认为是推广一体化成果和保证欧洲和平安全的重要政策性工具。历史上，欧共体和欧盟共完成7轮扩员，成员国从最初的6国增至28国。冷战结束后的欧盟东扩规模最大，影响最为深远，吸引了10个中东欧国家先后加入。但自2013年克罗地亚入盟后，10年来，欧盟扩大的进展乏善可陈。2020年英国正式“脱欧”更是对欧盟扩大政策的一次重创。在扩盟的方向上，虽然早在2003年首届欧盟—西巴尔干峰会上，欧盟就已确定了未来扩大的方向，但20年间西巴尔干国家的入盟进程明显滞后。

　　欧盟扩大进程的长期停滞主要受三方面因素的影响。一是“爆炸式”东扩后欧盟产生了“扩大疲劳症”。冷战结束后10个中东欧国家先后入盟，在结构上打破了欧盟成员国以西欧发达国家为主体的格局。这一“爆炸式”扩容客观上迫切要求欧盟采取“深化”而非“扩大”政策，以便巩固一体化的成果。二是欧盟深陷多重危机且自顾不暇。2009年以来欧盟先后陷入欧债危机、难民危机和英国“脱欧”等危机，疲于应对内部治理的种种问题，其“和平、安全与繁荣”的形象大打折扣，欧盟的权威性和“吸引力”大幅下降。自《里斯本条约》签署以来，欧洲一体化深化的步伐停滞，难以形成扩大与深化之间的联动效应。三是欧盟成员国及潜在入盟国推动扩大的积极性减弱。法国和德国等欧盟核心成员国并非扩大政策的坚定支持者，欧债危机的爆发削弱了希腊、西班牙等国继续推动西巴尔干国家入盟的能力。难民危机和英国“脱欧”导致保护主义、民粹主义等在欧盟成员国日益盛行，在一定程度上对西巴尔干国家的入盟意愿产生了消极影响。[1]

　　欧盟扩大的历史进程与制度机制

　　自20世纪70年代，欧共体开始扩大进程，接收英国、丹麦和爱尔兰为成员国，80年代接纳希腊、葡萄牙、西班牙3国入盟，90年代接纳奥地利、瑞典和芬兰3国。这一系列“北扩”和“南扩”进程，主要以《罗马条约》和《欧洲联盟条约》中所规定的“每个欧洲国家都可以申请成为欧共体和欧盟的成员”作为扩大的地理标准，以“共同体既有成果”特别是经济一体化法规作为经济标准。在决策程序上，欧盟吸纳新成员确定了以“申请国向欧盟理事会提交入盟申请，理事会决定开启与申请国入盟谈判，各成员国依据国内法律程序批准入盟协定”为主的制度机制。

　　冷战结束后，欧盟针对中东欧国家进行了大规模的东扩。欧盟顺应中东欧国家“回归欧洲”的意愿，21世纪的第一个十年迅速完成了中东欧10国的群体性入盟。在签署联系国协定的基础上，欧盟专门制定了《欧洲协定》作为中东欧国家入盟的基础性制度文件，同时提出以候选国需要实现“保证民主、法治、人权，尊重和保护少数民族的制度，以及有效运作的市场经济”为主要内容的“哥本哈根标准”。一方面，这标志着欧盟的扩大已开始侧重政治考量，而此前在接纳南欧诸国入盟时，并未体现出明显的政治条件。[2]另一方面，“哥本哈根标准”并非仅适用于中东欧国家，事实上已成为所有申请入盟的国家必须达到的标准。[3]

　　巴尔干半岛素有“欧洲火药桶”之称。因其地缘、民族和历史的复杂性，以及20世纪90年代经历了较长时间的暴力冲突和政治动荡，欧盟对西巴尔干地区有着“特殊”的关注。首轮东扩后尚未入盟的西巴尔干国家已明确成为欧盟扩大的下一步目标。但不同于首轮东扩，针对西巴尔干国家入盟，在“哥本哈根标准”的基础上，欧盟又提出了以“稳定与联系进程”为代表的地区性政策。此外，西巴尔干也成为欧盟专门设立峰会机制的欧洲域内“特殊”的次区域。2003年6月，在首届欧盟—西巴尔干峰会上，欧盟明确了西巴尔干国家入盟的条件:签署《稳定与联系协议》，加强与欧盟的贸易联系和自主贸易，通过援助工具获得欧盟的财政援助，鼓励区域合作与睦邻关系。[4]在经历了“扩大疲劳症”、金融危机和难民危机的多重冲击后，西巴尔干扩大进程的长期停滞并不利于保证欧洲的和平、稳定与繁荣。2018年2月，欧盟委员会通过了“新西巴尔干战略”，宣布加强法治、强化安全和移民合作、将西巴尔干地区纳入欧盟能源一体化进程等举措，强调欧盟与西巴尔干国家的接触与合作，试图激活停滞不前的入盟进程。2020年2月，欧盟委员会又提出西巴尔干入盟必须“更可预测、更可靠、更有活力和更具强大的政治导向”。[5]这无疑在客观上增加了候选国入盟的难度。

　　西巴尔干国家一波三折的入盟进程

　　欧盟的扩大政策作为推广一体化深化成果的重要途径，既具有协调一致性，也体现出明显的差异性。2013年克罗地亚入盟后，尚未入盟的西巴尔干国家虽同处欧盟针对这一地区的统一政策框架内，但各国的入盟进度和前景并不相同。

　　首先，黑山和塞尔维亚虽然是最早开启入盟谈判的国家，入盟前景却仍不明朗。欧盟委员会早在2016年的评估报告中就已将黑山列为入盟准备最充分的国家，但此后入盟进程却无实质性进展。塞尔维亚的入盟希望更为渺茫。欧盟认为塞尔维亚在司法独立、打击腐败、媒体自由和打击有组织犯罪方面应加快改革。塞尔维亚与科索沃之间的紧张关系以及与俄罗斯的友好关系也是实现入盟的两大障碍。2021年3月，欧洲议会强调塞尔维亚和科索沃实现关系正常化是其入盟的前提要求。4月，欧盟委员会进一步指出，塞尔维亚在外交政策方面保持与欧盟政策的一致性将是入盟的一项重要考量。其次，北马其顿和阿尔巴尼亚两国较早获得候选国地位，但迟迟未开启入盟谈判。北马其顿是第一个与欧盟签署《稳定与联系协议》的西巴尔干国家，但因在涉及国名以及历史语言文化问题上分别与希腊和保加利亚存在争端和争议，两国对开启北马其顿的入盟谈判持否定态度。由于欧盟将阿尔巴尼亚与北马其顿两国的入盟进程联系在一起，因此阿尔巴尼亚的入盟进程也受到北马其顿入盟“波折”的负面影响。最后，波黑作为潜在候选国申请入盟时间晚，前景也不乐观。2019年，欧盟委员会提出民主、法治、基本权利、国家职能和公共行政改革等14个关键优先事项，作为同意波黑开启入盟谈判的前提。2021年欧盟委员会发布的年度评估报告指出，波黑的国内政治和相关争端阻碍了关键优先事项取得进展。[6]

　　随着2022年2月乌克兰危机的爆发，西巴尔干入盟进程出现了突破性进展。在2022年6月举行的欧盟—西巴尔干国家领导人会议上，欧洲理事会主席米歇尔明确指出，“这是一个重要时刻，欧盟有非常强烈的政治意愿重新激活与西巴尔干地区的进程。”[7]欧盟强调应加快西巴尔干国家的入盟进程，推进欧盟与该地区的融合，并提出了包括解决保加利亚和北马其顿遗留问题，开启北马其顿和阿尔巴尼亚入盟谈判，推动塞尔维亚和科索沃关系正常化以及波黑宪法修改和选举改革等问题。

　　同时，在2022年上半年法国担任欧盟轮值主席国期间，马克龙总统提出了一项旨在缓解北马其顿与保加利亚两国有关语言、历史和族裔权利争端的议案，以有效推动北马其顿入盟进程。在法国的外交斡旋下，7月17日，保加利亚和北马其顿签署睦邻友好条约双边议定书。随后，欧盟与北马其顿、阿尔巴尼亚举行会议，正式宣布开启与两国入盟谈判，此前两国已分别经历了长达8年和17年的等待，这也标志着西巴尔干国家入盟进程迎来历史性时刻。12月6日，欧盟—西巴尔干峰会首次在西巴尔干国家阿尔巴尼亚举行。欧盟强调与西巴尔干地区的战略伙伴关系的重要性，承诺向西巴尔干国家提供一揽子能源支持计划等，呼吁西巴尔干各国在涉及对俄罗斯制裁等问题上应与欧盟共同外交与安全政策保持协调一致。欧盟将通过可逆和择优的方式，推进西巴尔干国家入盟。

　　乌克兰危机爆发后，波黑的入盟进程也明显加快。2022年10月，欧盟委员会提出，在波黑能够保证加强法治、打击腐败及有组织犯罪、改革移民管理和保护公民基本权利等方面的基础上，将给予波黑候选国地位。12月，欧洲理事会同意给予波黑正式欧盟候选国地位。2023年6月，在欧盟—西巴尔干峰会20周年纪念大会上，欧盟通过了西巴尔干国家入盟新宣言。8月，欧洲理事会主席米歇尔和欧盟外交与安全政策高级代表博雷利均公开表示，欧盟应在2030年前做好一次性接纳10个新成员国的准备。

　　欧盟重启扩大进程的多重因素

　　在乌克兰危机升级的背景下，欧盟迅速重启扩大进程，特别是重新激活西巴尔干国家的入盟进程，主要缘于三方面的因素。

　　一是应对欧洲安全形势和地缘政治危机的需要。乌克兰危机的爆发使得冷战后欧洲的安全格局发生根本性变化，地缘政治安全形势日益严峻，欧洲各国对传统安全意义上的领土主权的威胁感知明显上升。2023年3月，欧盟发布的《安全与防务战略指南针》明确指出,“俄罗斯的行动严重和直接威胁欧洲安全秩序和欧洲公民的安全。”西巴尔干地区因其敏感的地理位置、较落后的经济发展、复杂的民族和历史问题，以及俄罗斯在塞尔维亚、波黑和黑山等国的传统影响，很可能会成为影响欧洲安全的不稳定因素。欧盟需要通过持续推动欧洲一体化进程，加大对西巴尔干地区的投入，以避免该地区的动荡和减少对俄罗斯的依赖，从而保证欧洲的和平、稳定与安全。

　　二是扭转西巴尔干国家入盟认同度下降的现实。西巴尔干国家均将入盟作为本国的优先事项，但除了2013年克罗地亚实现入盟外，近10年西巴尔干国家的入盟进展十分缓慢。同时，欧盟外交的局限性在西巴尔干地区表现明显。欧盟在调解塞尔维亚和科索沃、保加利亚和北马其顿等巴尔干地区间争端上并不成功。乌克兰危机爆发后，欧洲理事会首先决定给予乌克兰和摩尔多瓦欧盟候选国地位，认可格鲁吉亚潜在候选国身份，这引发了已等候入盟长达10余年的西巴尔干各国的失望和不满。因此欧盟亟须对西巴尔干入盟表现出明确的决心和行动，以使西巴尔干国家恢复入盟信心。

　　三是欧盟成员国对西巴尔干国家入盟态度的转变。一方面，作为欧盟引擎的法德两国，在推动西巴尔干入盟问题上的态度和立场从消极和摇摆变得主动而积极。2022年6月，法国主持欧盟—西巴尔干国家领导人会议，明确了欧盟对西巴尔干的投资以及给予西巴尔干国家明确的入盟前景。法国积极斡旋解决保加利亚和北马其顿之间的争议，并得到保加利亚和北马其顿议会的支持，为北马其顿和阿尔巴尼亚开启入盟谈判扫清了障碍。德国积极推动“柏林进程”。德国总理朔尔茨表示，欧盟需要更加积极地采取行动，接纳西巴尔干国家入盟。另一方面，作为中东欧国家的重要一员，2022年下半年担任欧盟轮值主席国的捷克是西巴尔干国家入盟的坚定支持者。在捷克担任欧盟轮值主席国期间，西巴尔干国家参加了在布拉格举行的欧洲政治共同体首次会议，在阿尔巴尼亚首都地拉那举行了欧盟成员国和西巴尔干国家首脑会议，以及波黑正式获得入盟候选国地位。

　　重启扩盟与欧洲一体化的困境

　　乌克兰危机是促使欧盟重启扩大进程的重要外部推动力。在乌克兰危机爆发后，欧盟重新激活西巴尔干入盟进程的同时，欧洲理事会还批准了乌克兰和摩尔多瓦获得欧盟候选国地位，以及格鲁吉亚作为欧盟潜在候选国的资格。乌克兰和摩尔多瓦从提交入盟申请到获得候选国资格仅用时4个月，这与西巴尔干国家经历数年获得候选国资格，加之等待10余年才开启入盟谈判的境况形成强烈反差，也表明乌克兰危机在一定程度上重塑了欧盟扩大的方向和目标。然而，一旦外部危机结束，新一轮扩大将可能对欧洲一体化产生更持久和复杂的影响，其中最复杂和充满不确定性的仍是西巴尔干国家入盟问题。

　　一是西巴尔干国家的入盟之途依旧坎坷。从谈判进程来看，在西巴尔干已开启入盟谈判的4国中，黑山经过11年谈判已在35项议题中涉及了33项，但法治议题迟迟未取得进展，其预计于2024年入盟的设想恐难以实现。塞尔维亚入盟谈判已涉及22项议题，但在短期内解决塞尔维亚与科索沃关系问题，并要求塞尔维亚采取与欧盟协调一致的对俄罗斯政策仍是一道难题。从欧盟大国的外交斡旋能力来看，法国总统马克龙提出的解决北马其顿和保加利亚争端方案的成效有限。法国促使两国暂时搁置争议，缓解了紧张形势，但并未彻底解决问题。该方案虽然获得了北马其顿议会的支持，但也引发了国内民众的抗议。乌克兰危机爆发后，保加利亚总理佩特科夫提出保加利亚将成为一个“正常的欧洲国家”的亲欧盟立场，并放弃了此前针对北马其顿入盟的否决态度，配合欧盟扫除了北马其顿入盟的一大障碍。但随之而来的议会不信任动议迫使佩特科夫辞职，议会再次选举未果，直至2023年6月才组建新政府。保加利亚政局的不稳定将可能增加北马其顿入盟前景的不确定性。从一体化深化的领域来看，首批入盟的中东欧国家已入盟多年，在加入欧元区和申根区的进程上仍充满波折，西巴尔干国家同样任重道远，不可能一蹴而就。

　　二是西巴尔干国家的入盟质疑倾向有所上升。一方面，欧洲一体化的“双速”或“多速”路径使得东扩后入盟的中东欧国家归属于“边缘”的“新欧洲”，西巴尔干各国可从中看到相似的未来前景，从而产生质疑。另一方面，从欧盟的入盟年度评估报告来看，欧盟多强调加入欧盟的门槛和要求，对于西巴尔干国家自身的关切和考虑不足，这种不对等性也会加剧西巴尔干国家的不满情绪。欧盟在新的西巴尔干扩大战略文件中，明确强调入盟是基于基本价值观的认同，但并未试图帮助西巴尔干国家构建成为真正的欧盟成员国，而是建立起新的“主导—依赖”关系，这也是引发西巴尔干国家疑虑的重要原因。阿尔巴尼亚总理拉马指出，“我们已完成所有任务，并等待与欧盟坐在一起开始谈判时，这实际上是在挟持我们。”[8]同时，西巴尔干国家复杂的民族宗教和历史问题，也在一定程度上使欧盟难以完全复制首轮东扩的模式。

　　欧盟重启扩大进程可能使欧洲一体化的未来面临双重困境。一方面，欧盟存在能力的有限性与扩盟的复杂性之间的难题。近些年欧盟自身陷入重重危机，欧盟治理面临着合法性、制度建设以及能力不足等方面的多重困扰，[9]并直接表现为欧洲一体化深化的裹足不前。扩大进程既是欧盟推广欧洲一体化深化成果的重要途径，也需要欧盟本身具有更强大和稳固的能力来吸纳新成员的加入和融入。欧盟为此提出了一系列旨在改善制度和政策框架、完善决策机制和提高决策效率的倡议。但新的一轮扩大后，特别是西巴尔干国家的入盟将大大增加欧盟内部成员国之间的异质性和不平衡性，这可能进一步加剧欧盟业已存在的种种治理困境。

　　另一方面，欧盟在缓解安全焦虑与实现战略自主之间存在矛盾。欧洲一体化虽然起始于经济领域，但其根本是解决欧洲所面临的安全难题。法德和解建立煤钢联营是化解二战后德国给欧洲安全带来“压力”的创造性方式。《马斯特里赫特条约》签订以来欧洲一体化从经济领域向共同外交与安全方面的“外溢”是安全政策一体化的重要一步。自2019年新一届欧盟委员会设立“地缘政治委员会”以来，欧盟对地缘政治的格外关注日益凸显。乌克兰危机爆发后，欧盟重启扩大进程明显地转向“前苏联空间”，这是进一步强化地缘政治安全的表现。欧盟紧随美国立场，无疑将加剧欧洲地缘政治的博弈，进一步增加欧洲的安全风险。欧盟在安全与防务方面对美国依赖不断加深，这将使欧洲构建独立的安全与防务力量的目标变得不切实际，也意味着欧盟实现“战略自主”的宏伟蓝图变得遥遥无期。

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　　[1]刘作奎：《延续与调整：欧盟对西巴尔干的国家构建政策研究》，载《当代世界与社会主义》2019年第6期，第103页。

　　[2]朱晓中：《欧洲的分与合：中东欧与欧洲一体化》，北京：中国社会科学出版社，2017年版，第129页。

　　[3]高歌：《中东欧国家入盟与欧盟的机制创新》，载《俄罗斯学刊》2023年第2期，第77-78页。

　　[4] “Stabilisation and Association Agreement,” June 2003, https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/englargement-policy/glossary/stabiisation-and-association-agreement_en.

　　[5] “Enhancing the Accession Process-A Credible EU Perspective for the Western Balkans,” February 2020, https://ec.europa.eu/neighbourhood-englargement/sites/near/files/englargement-methodology_en.pdf.

　　[6]姜琍、张海燕：《乌克兰危机与中东欧国家融入欧洲一体化进程的推进》，载《欧亚经济》2023年第3期，第52页。

　　[7] European Council, “EU-Western Balkans Leaders’ Meeting,” June 23, 2023, https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit /2022/06/23/.

　　[8] “Where Do Western Balkan Nations Stand with Their EU Membership Bids?” October 2021, https: //www.euronews. com/my-europe /2021/10/05/eu-facing-crisis-of-credibility-in- western-balkans-as-leaders-meet-for-regional-summit.

　　[9]田小惠、慕阳子：《当前欧盟治理的困境及其根源》，载《现代国际关系》2021年第4期，第44-52页。

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