关于哈尔滨市属企业存量安置房资产盘活的对策研究

　　王敏 史鑫一 叶炜东（哈尔滨市国资委，哈尔滨 150021）

　　安置房属政策性房产，是政府实施城市道路建设和其他公共设施建设项目时，对被征收人进行安置所建的房屋。经统计，截至2020 年8 月，全国已建成安置房266 万余套，有效满足了被征收人房屋产权调换的安置需求。经了解，2011 年国务院印发《国有土地上房屋征收与补偿条例》以来，除原有异地产权调换的安置方式外，被征收人可选择直接获得货币补偿，并自行选择购买商品住宅。货币化安置方式客观上消化了大量的库存商品房，激活了政府土地供应和商业开发市场，但也切实减少了已建成安置房需求。此外，随着生活水平提高，改善性住房需求增加，安置房源较商品房在小区环境、户型结构、配套设施等方面存在明显差距。有的安置房源市场销售价格没有吸引力，在同一地区与商品房价格相比没有明显价格优势甚至处于劣势。为此，目前各地市不同程度存在已建成的安置房未能安置消化而闲置情况，面临资金沉淀、资产闲置、企业还款付息负担沉重等问题。

　　鉴于以上情况，我们对哈尔滨市属企业存量安置房资产情况进行调查梳理，在调研学习外地市盘活存量安置房资产经验做法的基础上，就加快推进市属企业存量安置房资产盘活提出相关对策建议。

　　一、哈尔滨市属企业存量安置房情况

　　2008 年以来，按照市政府提出的“拉大城市骨架、城区外移、中心区人口外迁、实现先建后拆、以房等人、现房安置”的总体要求，为满足哈市城建重点项目被拆迁居民的安置需求，市属企业筹资建设了部分安置小区，如中兴家园、陶瓷小区、民生尚都等。这些项目列入当年的省棚改计划和市城建计划，并按照规划指标和时限要求完成了项目投资和建设，为城建重点项目提供了有力支撑。

　　随着已建成安置房源逐年安置消化，截至目前，市属企业承建的存量安置房源数量及沉淀资金数目较大，每年发生的物业、供暖及管理费等合计上千万元。

　　二、外地市经验做法

　　为加快盘活市属企业存量安置房，我们对外地市安置房有关情况进行调研，其主要做法是，一方面“以购代建”控制增量，如陕西、广西等省、自治区将符合条件的存量商品房纳入安置房源，被征收人通过安置房源平台选购政府购买的存量商品房作为棚改安置房。另一方面多举措盘活存量，措施包括以下几方面。

　　一是成立领导机构，加强对安置房资产处置组织领导。安置房资产盘活处置是一项系统工作，需要住建、资规、财政、税务、国资、不动产等多个部门合力推动，为此，有关地市成立专项工作领导小组，组织领导本地区存量安置房处置工作。

　　二是明确制度，印发管理办法和流程指引。如南昌市印发有关工作通知和流程指引，明确国有土地上安置房小区完成竣工验收备案合格后满两年，仍未调拨使用的空置房源，经政府批准可将其转为商品房向市场进行销售。以及安置房转商品房涉及的批准上市、补缴土地出让金，办理商品房预售及不动产登记等多项办理流程。合肥市印发《住房租赁试点工作实施方案》，明确各区拆迁安置后剩余闲置安置房源可转为租赁住房。扬州市印发《空置安置房源回收利用实施办法》，提出对于未能用于安置的存量安置房，由国企通过购买的方式将存量安置房用于人才公寓租售，满足人才住房需求。

　　三是特事特办，给予国有企业资金支持。为支持拥有存量安置房源的政府平台公司化解债务，南昌市印发文件明确企业已有的划拨土地，对符合规划，划拨土地可转为经营性用地的，平台公司按现时点评估并缴纳土地出让金，补办出让手续取得土地使用权后，政府通过向平台公司注资方式，给予平台公司资金支持。

　　三、盘活路径及分析

　　根据外地市经验做法，结合市属企业存量安置房实际情况，笔者认为存量安置房主要有以下五种盘活路径。

　　※ 盘活路径一，安置房转商品房。

　　操作方式：签订土地出让合同，补缴土地出让金，补充提供商品房销售方案，办理销售许可证，转为商品房。

　　路径分析：如存量安置房能转为商品房，一方面，企业集团可通过市场销售、冲抵工程欠款、抵押融资等方式，回收占用资金，降低债务风险，提升融资能力。另一方面，可增加财税部门土地出让金、房产销售增值税等相关税费收入。但在补缴土地出让金方面，存在两方面问题。一是补缴金额高，企业负担大。二是按现时点缴纳土地出让价款后，部分房屋销售价格将高于市场售价，存在“倒挂”问题，会形成经营损失。

　　※ 盘活路径二，安置房转保障性租赁住房。

　　操作方式：根据《哈尔滨市加快发展保障性租赁住房实施方案》（哈政办规〔2022〕12 号）精神，经报住建部门审核认定，符合条件的安置房可转为保障性租赁住房，主要面向符合条件的新市民、青年人等群体，开展租赁运营。2022 年，哈尔滨市属企业已通过申请开展保障性租赁住房项目，有效盘活部分存量资产。

　　路径分析：安置房转保障性租赁住房经营，可部分解决存量安置房资产闲置问题。但一方面按相关规定，保障性租赁住房租金不高于市场租金的90%，租金收入较低；此外，未来五年不能改变用途。资产盘活成效不大。另一方面，存量安置房资产未实现真正意义出清处置，无法回收占用资金，化解债务风险。

　　※ 盘活路径三，存量安置房登记至企业名下，作为二手房对外转让。

　　操作方式：签订土地出让合同，补缴土地出让金，补充完善相关手续后，办理不动产权证。

　　路径分析：安置房转为企业自有房产，按照企业国有资产转让方式进行处置，可有效盘活存量安置房。但面临与盘活路径一同样问题，按现时点缴纳土地出让价款后，销售价格高于市场端售价，同时，企业还需承担约为房屋销售金额20% 的税费。与盘活路径一相比，税费成本负担更加沉重。

　　※ 盘活路径四，建立“限价商品房”保障制度，将存量安置房作为“限价商品房”主要来源，本着“保本微利，服务社会”的原则，向特定保障群体（新市民、新青年等群体）出售存量住宅，有效缓解新市民、新青年等群体住房困难。

　　操作方式：行业主管部门出台“限价商品房”保障制度，通过参考项目周边商品房销售价格，确定限价商品房的销价，限价商品房综合考虑项目成本、利润、土地价款，以销售价格推算销售房屋土地价款，由国土部门按推算的土地价款收取土地出让金，办理出让用地相关手续。

　　路径分析：以出售价格推算土地出让价款，可有效破解销售价格高于市场端售价问题，即销售价格由住宅资产成本+ 微利润+ 土地出让价款构成，企业按推算的土地出让价款缴纳土地出让金。此路径既增加了我市土地出让收入，也可有效盘活安置房存量资产，还可缓解特殊群体购房困难。但实施该路径时，需要先行研究制定 “限价商品房”保障规定，按项目核算住宅资产成本和企业利润，履行征求意见、专家论证、合法性审查等规定程序，周期较长。

　　※ 盘活路径五，按照国务院印发的《关于规划建设保障性住房的指导意见》（国发〔2023〕14号）文件精神，申报纳入保障性住房筹集范围，依规配售，实现有效盘活利用。

　　操作方式：市政府制定出台保障性住房实施方案后，向住建部门提出申请，将存量安置房纳入年度保障性住房建设筹集计划。对经审核确认符合条件纳入计划的存量安置房，按照政府确定的配售价格，面向保障对象进行销售。

　　路径分析：按照国发〔2023〕14 号文件关于原划拨土地继续保留划拨方式，以及配售价格按基本覆盖划拨土地成本和建安成本、加适度合理利润的原则测算确定的规定，一是企业无须补缴土地出让情况下，存量安置房即可面向保障对象进行销售，企业负担小，资产盘活效率更高。二是由于配售价格不含持有期间成本，按照安置房转保障性住房路径处置盘活存量安置房，企业会面临一定损失。

　　四、对策建议

　　通过上述盘活路径分析，我们认为，一是安置房转商品房与安置房转保障性租赁住房、安置房转企业资产和安置房转限价商品房相比，更具有操作性。实施安置房转商品房路径的主要难点，是如何解决补缴土地出让金存在的问题。二是国发〔2023〕14 号文件为存量安置房盘活开辟了新思路，提供了新路径。实施安置房转保障性住房路径的主要难点，是如何平衡资产盘活与国有资产保值增值关系问题。综上，提出对策建议如下。

　　1. 详细梳理所属企业存量安置房情况，按照“先易后难、分类实施、精准施策”原则，由国资监管部门组织所属企业研究确定存量安置房盘活路径。

　　2. 国资监管部门和所属企业要积极与住建、资规、财政、税务、不动产等部门对接沟通，会商盘活路径，寻求政策支持。

　　3. 采取存量安置房转保障性住房路径时，根据加快盘活存量安置房工作需要，对按照政府确定的配售价格销售存量安置房出现的资产损失，经审计核定后，由企业集团依规履行相关决策程序，并确认损失，适时报请国资监管部门在企业年度业绩考核时予以酌情考虑。

　　4. 采取安置房转商品房路径时，考虑到国家、省市对国有土地使用权出让收支管理有明确规定，在企业补缴土地出让金后，建议政府通过注资方式对企业予以支持，缓解企业资金压力。对安置房销售中出现的“倒挂”损失问题，同样需审计核定后，报企业集团依规履行相关决策程序，并确认损失。

　　由于存量安置房占用资金量大，持有成本高，加快推动盘活对企业回笼资金，降低债务风险，提升融资能力具有重要意义。目前，哈尔滨市属国企存量安置房转保障性住房工作已取得积极进展，对策建议已实现部分落地，希望本文对其他国资监管部门及其所属企业在推动存量安置房盘活工作时有所借鉴。

　　( 文字整理: 国竞文)