美国与印度接近的过程及动机

　　周 琪 / 中国人民大学全球治理与发展研究院院长、教授

　　【内容提要】美国与印度的接近始于21世纪初。小布什总统对印度豁免了本应适用于所有国家的核不扩散规则，从而消除了美印关系发展的关键障碍。美国对印度的重视主要是出于战略需要，特别是看重印度在平衡中国力量方面的作用。美印关系的发展从一开始就以战略合作为中心，其发展最快的方面是防务合作、科技合作、武器销售和联合军演。从目前情况看，美印关系的强化呈现加快趋势且难以发生逆转。

　　【关键词】美印关系 美国 印度 印太战略

　　2023年6月和9月，美国总统拜登与印度总理莫迪先后在华盛顿和新德里会晤后发表的两份联合声明显示，美国与印度的接近速度明显加快。拜登政府在美国的“印太战略”中将印度摆在重要位置，双边贸易、军事和科技关系日益紧密。鉴于印度是中国的近邻，且像中国一样都是世界人口大国和经济增长速度最快的国家之一，其外交政策的影响不言而喻，美国对印政策也会对中国产生连带影响。本文对自小布什政府起美国日益强化对印关系及其政策动机进行评析。

　　小布什政府时期美国对印政策的突破

　　美国政策界认为，“在整个冷战期间，美印关系的特点是错失了机会。”[1]冷战时期，美国和印度分属于两个相互对立的阵营，双方都依据地缘政治利益来选择盟友。美国在南亚地区结盟的对象是印度的宿敌巴基斯坦，而印度则与苏联结盟。与此同时，印度经济发展速度缓慢，其战略影响力也主要局限于南亚次大陆，因此印度对于美国而言并不具有全球战略布局的意义。

　　随着苏联解体和冷战结束，冷战时期的国家联盟结构发生深刻变化，美印之间发展关系的最大障碍被消除。苏联解体迫使印度决策者重新考虑其战略选择。印度感到需要以新的方式来与美国和其他西方国家进行交往。同时，苏军撤离阿富汗降低了巴基斯坦对美国的战略重要性，由此减少了对美印发展关系的制约。1997年亚洲金融危机之后，印度进行了一系列重大的自由经济改革，这些改革促进了印度经济快速增长，使印度市场对美国商界有了更大的吸引力。随后，印度在经济和战略上的崛起与中国的崛起被视为亚洲格局变动的两大因素。面对国际形势的变化，印度感到很难继续承受与美国这个世界上唯一的超级大国保持距离的代价。这些因素都在很大程度上促进了美印之间的走近。

　　然而，美国改善同印度关系的一个关键性障碍是印度的核政策。美国政府长期以来把防止核扩散作为国家安全战略的主要目标。1998年5月在印度连续进行5次地下核试验后，美国对改善美印关系按下了暂停键，对印度和巴基斯坦两个竞相发展核武器的国家同时实施了经济制裁。但这也是美印之间认真对话的开始。

　　1968年签署的《不扩散核武器条约》（NPT）规定，国际核供应国集团只能向以无核国家身份加入该条约的国家提供民用核燃料和核技术，除非这些国家接受国际原子能机构（IAEA）的全面保障措施。由于印度既没有加入《不扩散核武器条约》，也没有接受国际原子能机构的保障措施，所以印度没有资格获得国际民用核援助。

　　2001年担任美国总统的小布什将印度视为南亚重要的全球行动者和关键国家。同年，美国兰德公司发表的一份政策建议报告提出，美国对印度的政策应当同其对巴基斯坦的政策“脱钩”，前者不应受到后者的牵累。[2]而在小布什总统第一任期担任总统国家安全事务助理的赖斯早在2000年总统竞选期间就在《外交事务》杂志上发表了自己对美国对印政策的观点，其指出“中国仍然是亚太地区稳定的潜在威胁”，“中国不满于美国在亚太地区的作用，这意味着中国不是一个‘维持现状’的大国，而是一个想要改变亚洲力量平衡使之有利于自己的大国。仅这一点就使中国成为战略竞争对手，而不是克林顿政府曾经所说的‘战略伙伴’”，美国“应当更加关注印度在地区平衡中的作用”。“印度是中国考量的一个因素，美国也应当考虑到这一点”。[3]值得注意的是，18年后特朗普政府的观点与此如出一辙。

　　2004年，小布什政府开始对美国对印政策作出重大调整。当年1月美国与印度签署了《战略伙伴关系的后续步骤》（NSSP），这样，从21世纪初开始，战略伙伴关系成为美印关系的一个主要特征。NSSP是小布什政府为加强美国与印度关系而采取的实际步骤，该协议规定两国将加强核合作，美印合作也扩大到经济合作、高科技贸易、民用核能、武器销售、军事防务等领域。

　　2005年6月美印之间签署的为期10年的防务合作协议——《美印防务关系新框架》是美印之间的第一个长期伙伴关系协议，该协议旨在建立两国牢固的双边军事关系。这显示出，美印关系没有经历国家间一般都会经历的贸易和外交关系发展的预热阶段，就直接走向军事合作。美国《外交政策》杂志上刊登的一篇文章对此解释说，部分原因是来自中国、巴基斯坦和恐怖主义的安全威胁把两国拉到了一起。显然，美国从一开始考虑改变其对印政策时，就把中国纳入了相关的战略思考当中。

　　给美印关系带来突破性变化的是，2005年小布什总统在其第二任期的第一年改变了美国奉行了近30年的核不扩散政策，为双方进行全面民用核合作制定了一个路线图。美印两国首脑于2005年7月18日华盛顿会晤时在联合声明中宣布，美印将建立“全球伙伴关系”，采取一系列措施推进美印关系的发展，从促进海外民主到加强双边空间合作，并认为两国之间的新关系将在世界范围内促进“稳定、民主、繁荣与和平”。尤为重要的是，2006年3月，两国签署了《美印民用核合作协议》。根据协议条款，印度将把民用核反应堆和军用核反应堆分开，将民用核反应堆置于国际保障措施之下。印度还同意建立与核供应国集团一致的出口管制制度，并避免向尚未拥有核工业铀浓缩技术和核燃料后处理技术的国家转让技术，同时承诺继续“单方面暂停”核试验。

　　美印《民用核合作协议》的签署为印度扫清了发展核武器道路上的障碍，并使印度享有了只有放弃核武器或加入《不扩散核武器条约》的国家才能享有的权益。印度总理辛格在2006年7月29日向印度议会宣称：“这份联合声明中没有任何内容限制或抑制我们的战略核武器计划。”[4]美国在为印度作出这一核安排的过程中，并未向《不扩散核武器条约》确认的五个法定核国家中的法国、俄罗斯和中国征求意见。

　　此后，在美国的敦促和压力下，核供应国集团的45个成员国达成一项协议，对印度豁免了本应适用于所有国家的核不扩散规则。尽管当时国际社会的关注焦点是两个相互对立的国家印度和巴基斯坦竞相发展核武器可能造成的核扩散危险，但是随着时间的推移，有一点可以看得越来越清楚，即始终关心核不扩散问题的美国政府之所以对印度异乎寻常地网开一面，其背后的考量主要是中国。在小布什政府设想的大战略下，一个对美国友好的民主的印度，比印度本身的核政策更重要，因为它可以帮助美国遏制中国崛起。

　　奥巴马政府时期美印合作全面展开

　　美印战略伙伴关系在奥巴马执政初期失去了一些动力。奥巴马在作为参议员时，曾反对美国与印度的民用核合作协议，而且在小布什政府时期并不支持美国与印度的战略伙伴关系。奥巴马对印度的态度与其在全球性问题上同中国积极合作的政策密切相关。因此，在奥巴马执政的最初两年，美印关系遇冷。不过，奥巴马总统的对印政策在其任期的最后两年发生了“戏剧性”的转变，从态度冷淡转变为热情支持，[5]而这种转变与其在国内政治压力下对中国变得逐渐强硬起来有关。

　　奥巴马于2010年8月访印期间宣布，支持印度成为联合国安理会扩大后的常任理事国。随着2013年5月奥巴马总统宣布“全球反恐战争”结束，美国与印度在其他方面的共同利益凸显出来，奥巴马开始重新评估美国国家利益以及印度在其中所起的作用。奥巴马政府意识到，美国应与印度在三个方面深化合作：一是与印度建立密切的双边安全和防务合作；二是使印度成为美国商品和服务的重要出口市场；三是将印度嵌入奥巴马政府的“再平衡战略”。最后一个方面，是奥巴马政府时期美印战略合作不同于小布什政府时期的一个方面。

　　2014年莫迪当选为印度总理成为美印关系回暖的重要因素。莫迪上任后很快赴美与奥巴马举行了会谈。莫迪明确表示：“印美之间是天然盟友。”他在访问日本期间，对中国在东海和南海的政策进行了抨击。之后，美印两国领导人发表联合声明，对“不断上升的领土争端”以及对航行自由和海上安全受到的威胁表示担忧，并“呼吁各方避免使用或威胁使用武力来推进各自的领土主张”。双方认为，印度的“东向行动”政策需要与美国的“再平衡”战略进行协调。

　　在奥巴马当政的最后两年，美国与印度政府之间举行了频繁对话，设立了多达50多个双边对话机制。对话议题包括战略合作、国土安全、金融、能源与气候变化、经济、贸易、农业、科学技术、教育、健康和创新。

　　根据印度的官方文件，在奥巴马政府时期，“安全与防务关系已成为印美关系的主要支柱”。[6]随着2005年《美印战略伙伴关系新框架》协议的签署，两国在防务贸易、联合演习、人员交流、海上安全和反海盗方面的合作以及三军之间的交流等方面不断加强。美印之间防务领域的双边对话机制包括防务政策小组（DPG）、防务联合工作组（DJWG）、防务采购和生产小组（DPPG）、高级技术安全小组（STSG）、联合技术小组（JTG）、军事合作小组（MCG）。2016年8月，经过十几年的谈判，两国在奥巴马政府的最后阶段签署了《后勤交流协议备忘录》（LEMOA）。在联合军演方面，印度每年与美国举行多次双边军事演习。美印安全与防务关系的密切程度特别表现在，在奥巴马政府时期，印度已被美国认定为其主要防务合作伙伴，这意味着，虽然美印之间没有正式盟约，但这一地位可以使印度与美国最亲密的盟友平起平坐。

　　在经贸方面，多年来，贸易是美印关系的重要支柱之一，2001—2015年，美印之间的双边贸易增长了约6倍。[7]根据印度官方统计，2000年4月至2015年12月，美国累计流入印度的外国直接投资约为179.4亿美元，占印度外国直接投资总额的近6%，这使美国成为印度第五大外国直接投资来源国。[8]

　　特朗普政府时期“印太战略”框架下的美印合作

　　2017年特朗普总统上台后，美印关系的国际背景发生了极大改变，其中最突出的就是美国对中国的判断发生了根本性变化。特朗普政府的《美国国家安全战略》和《美国国防战略》，都把中国和俄罗斯称为“修正主义的竞争者”。前者更是指出，“国家间的战略竞争，而不是恐怖主义者，现在成为美国国家安全的主要担忧”。在这份报告中，特朗普政府将美国外交战略中的“亚太”改称为“印太”，并对其进行了详细阐述，这标志着“印太战略”的正式成形。特朗普政府也对印度进行了明确定位，把它称为“全球性领导国家、强大的战略与防务合作伙伴”。[9]

　　在特朗普政府时期，贸易逆差问题成为美印关系发展的障碍，两国之间发生了类似于中美贸易摩擦的小型“贸易战”。2018年3月14日，美国宣布，由于印度每年对本国钢铁、医药、化工、信息技术、纺织品、服装出口商提供高达70亿美元的出口补贴，美国将在世贸组织对印度发起诉讼。为了寻求与美国达成广泛的贸易协定，印度一再推迟对一系列美国商品征收关税的计划。但令美国不满的是，印度对高科技产品，包括智能手机、智能手表和电信网络设备的进口征收较高关税。印度总理莫迪在2014年提出了“印度制造”战略，希望借此加速发展印度的制造业。而在美国看来，它与“中国制造2025”本质上没有差别。

　　2019年5月31日，特朗普政府在印度拒绝对美国乳制品、医疗设备和其他商品开放市场后宣布，将取消印度享有的普遍优惠制（General System of Preferences）待遇，因为印度没有让美国“公平合理地进入其市场”。印度则采取报复性措施，对从美国进口的包括摩托车在内的30种商品追加同等数额的关税，以回应美国2018年对钢铝加征关税。

　　新冠疫情暴发后，情况发生了变化，特朗普政府为了将商品供应链转移到中国之外，赋予印度在全球贸易中更大的重要性。2020年9月，美国商务部敦促印度政府强化本国在全球供应链中的地位，印度也试图以此为契机，借助美国的资本和技术，完成本国的制造业升级，为此出台了各种优惠政策。

　　在特朗普政府的外交战略构想中，特别强调印度可以在“印太”地区发挥的作用。在美国国防部发布的《2019年印太战略报告》中，印度成为重要的地区合作伙伴。在2018—2020年连续3年美印举行的外交部长和国防部长“2+2”对话中，双方除讨论加强防务合作和确保印度太平洋地区开放的问题外，还签署了三项重要协议。一是《通信兼容与安全协议》（COMCASA），该协议使印度能够使用美国国防设备中的先进通信技术，并允许两国军队之间实时信息共享；二是《工业安全附件》（ISA），根据这项协议，印度私营企业能够与美国同行共同开发敏感技术；三是《地理空间合作基本交流与合作协议》(BECA)，这是两国在过去20年中签署的四项基础军事协议中的最后一项，它允许共享敏感的地理空间数据，以提高印度无人机和巡航导弹的准确性。

　　在特朗普执政的4年内，美日印澳“四边机制”（QUAD）实现了从非正式多边对话向正式多边协调机制的转型。QUAD成员已经形成以海上演习、情报共享、后勤保障为主的定期防务合作，并将四国之间业已存在的双边、三边军事合作统一起来，逐步建立起网络化的安全结构。始于1992年的“马拉巴尔”年度军事演习是QUAD安全合作的样板，其军演水域也开始在印度洋和西太平洋之间轮换，而其宗旨被扩大为应对四国在印太地区面临的共同威胁和挑战。

　　随着印度在美国心目中的战略地位逐渐提升，特朗普政府对向印度出口先进性能武器更加放开。在特朗普政府看来，通过对印军售可以加强印度作为美国主要防务合作伙伴的自我防御能力，遏制中国海军在印度洋地区的影响力，在“印太”地区维持有利于美国的势力均衡。此外，2015年12月美印开始共同开发航天和防御一体化系统，第一架AH-64阿帕奇直升机机身于2018年6月交货。2017年，美印公司再次签署协议，决定将在印度联合生产F-16 Block70战斗机，使印度进入全球最大的战斗机供应生态体系的中心位置。[10]

　　此时，印度与美国举行的军演次数已经超过了美国任何非北约安全伙伴。美国是继苏联之后，第二个在联合军演中与印度三军对接的国家。2019年11月美印在孟加拉湾举行的为期9天的“老虎凯旋”联合军演，被称作美印军事交流史上的里程碑。

　　拜登政府时期美印科技合作更加凸显

　　2021年3月拜登政府发布的《临时国家安全战略方针》特别提到，美国“将继续深化与印度的合作伙伴关系”。[11]2023年6月5日，全球性疫情基本结束之后，美印签署了一项协议，其中包括一个国防工业合作路线图，它涵盖了空战、装甲车、弹药和情报、监视和侦探（ISR）等领域的技术。对于美国和印度来说，紧迫的问题是中国在“印太”地区表现出日益增强的自信，中国日益壮大的海军在印度洋更加活跃，以及中国在印度北部边境加强武装力量，并与印度军队发生冲突。这些担忧让美印有了更大的战略合作愿望。

　　在2023年6月22日印度总理莫迪对美国进行国事访问期间，美国总统拜登在欢迎仪式上声称，美国和印度的关系是“21世纪具有决定性意义的关系之一”，“本世纪世界面临的挑战和机遇要求印度和美国共同努力并发挥领导作用，而我们正是这样做的”，“我们面临着一个拐点，这种时刻每隔几代人才会出现一次”。[12]两国首脑在联合声明中表示，“我们两个伟大国家之间的伙伴关系跨越海洋和星球，触及了人类事业的所有角落。”[13]

　　在拜登政府时期，加强美印之间的科技合作被置于发展美印关系的首位。美印科技合作项目众多。2023年1月31日启动的《关键和新兴技术倡议》（iCET）是美印关系的一个重要里程碑，该协议旨在扩大双边技术和国防合作，目的是建立开放、可访问、安全和有弹性的技术生态系统和价值链。美印已在太空、信息通信、量子技术、人工智能、半导体及学术合作等科技领域达成了一系列协议，形成了诸多合作模式。印度空间研究组织和美国国家航空航天局（NASA）开始就2024年联合进入国际空间站的方式、能力建设和培训展开讨论。NASA-ISRO合成孔径雷达（NISAR）卫星已被交付给位于印度班加罗尔的卫星中心，预定于2024年发射。

　　为了协调两国半导体激励计划，美印签署了《半导体供应链和创新伙伴关系谅解备忘录》；为了建立“安全可信的电信、有弹性的供应链，并实现全球数字包容性”，美印之间成立了两个先进电信联合工作组，重点关注开放式无线网络和5G/6G技术的研发。在美国国际发展金融公司（DFC）的融资支持下，双方正在合作进行开放式RAN[14]现场试验、推广和大规模部署。

　　美印之间还建立了量子协调联合机制，以促进工业界、学术界和政府之间的合作，并达成全面的量子信息科学与技术协议。美国承诺将降低向印度出口高性能计算技术和源代码的壁垒。美国国家科学基金会与印度生物技术部签署了一项促进生物技术和生物制造创新的科研合作协议。此外，美印承诺将建立弹性技术价值链并连接国防工业生态系统，推动政策和法规调整，以促进双方工业、政府和学术机构之间更多的技术共享、共同开发和共同生产。

　　2023年6月，美国通用电气航空航天集团与印度斯坦航空有限公司签署谅解备忘录，前者通过80%的技术转让，向后者提供将用于印度轻型战斗机MK-2的F-414喷气发动机，这是历史上美国喷气发动机技术的最大一次转让。2023年6月21日，美印两国国防部宣布启动美印国防加速生态系统（INDUS-X），该系统将推进美印国防工业生态系统之间的尖端技术合作，帮助认定并加速发展具有军事应用价值的商业技术，使初创公司更容易将其技术转移到国防领域并获得资金。当月，美国太空部队与印度初创公司114AI和3rdiTech签署了第一份国际合作研发协议，它们将与美国通用原子公司合作，利用人工智能和半导体领域的尖端技术共同开发零部件。

　　在印度增加采购美国武器装备的同时，美国要求印度减少购买俄罗斯武器，其提出的直接理由是，印度采购俄罗斯武器有助于后者在俄乌战场上获得资金支持。

　　特朗普时期建立的QUAD被拜登政府赋予了特殊使命，即开展关键与新兴技术联合研发，确保半导体供应链的韧性，并制定通用技术标准。2021年3月，QUAD领导人会议决定，成立一个“关键和新兴技术工作组”，以促进在制定国际标准及未来创新科技领域的合作。美国还试图将美日韩三边合作拓展至技术研发和供应链安全等领域，以形成对“四边机制”的有力补充。

　　美印领导人承诺继续与环印度洋联盟、印太倡议[15]和东盟等地区平台合作，实现共同愿望，应对印太地区的共同挑战。莫迪总理欢迎美国加入“印太海洋倡议”，拜登总统欢迎印度继续以观察员身份参与“蓝色太平洋伙伴计划”。两国领导人欢迎两国政府就南亚、印太、东亚等地区问题加强磋商。

　　在经贸方面，2021—2022财年，美国与印度的双边贸易额为1194.2亿美元，这使美国首次超过中国成为印度的第一大贸易伙伴。2022—2023财年，美印双边贸易额为1288亿美元。[16]2023年6月，美国和印度同意终止双方在世界贸易组织内的六项悬而未决的争端，印度同意取消对部分美国产品的报复性关税。[17] 不过，美印贸易关系的发展仍然存在障碍。尽管莫迪在2023年6月访美时表达了对双方达成自由贸易协定的兴趣，但美国两党都没有对此作出积极回应。此外，印度一直在争取恢复其原享有的美国普遍优惠制待遇，但美国仅同意加强对印度资格的审议工作。

　　结语

　　美印双边关系自小布什政府时期以来，经过短短20多年发展到如今的密切程度，主要出于两国各自的战略需要，是两国相向而行的结果。在美印关系中，近年来最引人注目和发展最快的是防务合作、科技合作、武器销售和联合军演，这些方面的合作程度明显高于其他方面，也高于美国与其他非北约盟国的合作，而这些方面都与战略合作密切相关。越来越清楚的是，美国同印度的战略合作与应对中国崛起有关，双方战略合作的目标都很明晰，而且从目前的情况来看，其战略合作会顺势推进，很难发生逆转。

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　　[1] R. Nicholas Burns, “America’s Strategic Opportunity with India: The New U.S.-India Partnership,” Foreign Affairs, Vol.86, No.6, November/December 2007, p.132.

　　[2] Frank Carlucci, Robert E. Hunter, Zalmay Khalilzad, “Taking Charge: A Bipartisan Report to the President-Elect on Foreign Policy and National Security—Discussion Papers,” January 1, 2001, https://apps.dtic.mil/sti/tr/pdf/ADA386827.pdf.

　　[3] Condoleezza Rice, “Campaign 2000: Promoting the National Interest,” Foreign Affairs, Vol.79, No.1, January/February 2000, p.56.

　　[4] Wade Boese, “Bush Promises India Nuclear Cooperation,” Arms Control Today, Vol.35, No.7, September 2005, https://www.armscontrol.org/act/2005-09/bush-promises-india-nuclear-cooperation.

　　[5] Shivaji Kumar, “How Obama Revived U.S.-Indian Relations, Modi’s Visit Solidifies a New Trajectory,” June 6, 2016, https://nationalinterest.org/feature/how-obama-revived-us-indian-relations-16473.

　　[6] Ministry of External Affairs, “Brief on India-U.S. Relations,” 2017, http://www.mea.gov.in/-foreignrelations-India_US_Brief.pdf.

　　[7] Imran Wakil, Ghulam Mustafa, Nida Shabbir, “A Critical View of Indo-US Relations Under Obama Administration,” March 2022, https://www.researchgate.net/publication/359721763_A_Critical_View_of_Indo US_Relations_Under_Obama_Administration.

　　[8] 同[6]。

　　[9] The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017, https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/NSS2017.pdf?ver=CnFwURrw09pJ0q5EogFpwg%3d%3d.

　　[10] Sarosh Bana, “Defense Deals: India Keeps US Arms Industry Busy,” National Herald, September 5, 2020, https://www.nationalheraldindia.com/opinion/defence-deals-india-keeps-us-arms-industry-busy.

　　[11] The White House, “Interim National Security Strategic Guidance,” March 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.

　　[12] David Mendez, Ryan Chatelain, and Maddie Gannon, “U.S.-India Announce Widespread Defense and Technology Partnerships,” June 22, 2023, https://ny1.com/nyc/all-boroughs/politics/2023/06/22/u-s--and-india-announce-widespread-defense-and-technology-partnerships.

　　[13] The White House, “Joint Statement from the United States and India,” June 22, 2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/06/22/joint-statement-from-the-united-states-and-india/.

　　[14] 英文为Open RA，系开放式RAN架构的通用术语，包含了开放式接口、虚拟化和AI智能化等。

　　[15] “印太倡议”并非某一具体概念或政策名称，而是不同国家和组织的相关概念和政策的统称。

　　[16] 印度的财年始于每年的4月1日，截止于下一年的3月31日。

　　[17] United States Representative, “United States Announces Major Resolution on Key Trade Issues with India,” June 22, 2023, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2023/june/united-states-announces-major-resolution-key-trade-issues-india.

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