拜登政府气候政策的内容、特点与前景

　　于宏源 /上海国际问题研究院公共政策与创新研究所所长、研究员

　　【内容提要】拜登政府上台后，对气候政策进行了大范围、宽领域、多层次的改革，推出了一系列新措施以增强美国在绿色经济转型中的竞争力和在全球气候治理体系中的领导力。具体而言， 拜登政府从国家安全战略角度制定气候政策，将清洁能源和应对气候变化作为施政重点，侧重从理念塑造和制度建设等方面参与全球气候治理，以组建小多边气候俱乐部等方式，重拾美国在全球气候治理中的影响力。受国内政治极化、气候俱乐部模式固有缺陷等因素制约，拜登政府气候政策的实践前景存在较多不确定性。

　　【关键词】拜登政府 美国气候政策 全球气候治理 气候外交

　　自2021年1月以来，美国拜登政府实施了一系列应对气候变化、振兴经济和创造就业的专项计划，积极推动国际气候合作，使气候政策与经济和外交政策紧密结合。与特朗普政府相比，拜登政府将气候变化视为影响国家安全战略的重要问题，重返气候变化《巴黎协定》，谋求引领全球气候治理。然而，拜登政府同时将气候议题与国家安全、竞争力等议题绑定，构建小范围的气候俱乐部，[1]导致联合国的权威受损和气候治理机制碎片化。

　　拜登政府气候政策的主要内容

　　与特朗普执政时期美国应对气候变化的消极态度相比，拜登就任总统后将应对气候变化作为施政的优先议题，大刀阔斧地对特朗普时代的美国清洁能源战略进行改进和升级，实施一系列应对气候变化或与气候议题相关的政策，其施政重点是实现碳中和与绿色复苏，将应对气候变化贯穿于基础设施建设、国际贸易、国际交往等诸多领域政策的制定和实施，并寻求全面提升美国在全球气候治理中的领导地位。从政府行政机构建设到国家法律出台，再到气候领导力构建，拜登政府的气候政策主要包括以下几个方面。

　　在行政层面，拜登政府新建了一系列气候变化应对机制与政府机构，力图通过行政手段加强美国政府的气候能力建设。拜登政府通过发布《国家安全战略临时指南》《国家安全战略报告》，[2]明确了气候安全的优先性，并将气候问题称为“气候危机”，以强调其在美国国家安全中的重要地位。为此，拜登要求国防部长与参谋长联席会议主席每年定期提交气候与国家安全报告，并要求国家安全顾问与国防部、国土安全部等部门共同制定应对气候变化对国家安全影响的全面战略。同时，拜登政府还成立了白宫气候政策办公室、白宫煤电厂社区与经济振兴机构间工作组，首次设置了正副国家气候顾问，以协调总统的国内气候议程，并试图通过跨部门行动减轻气候问题带来的财政风险。[3]拜登政府通过这种方式确保将气候问题纳入所有外交和国家安全政策的讨论中。此外，拜登还任命前国务卿约翰·克里出任总统气候问题特使，表示“约翰·克里将全职应对气候变化，该角色将首次在国家安全委员会中占有一席之地”。约翰·克里前国务卿经历意味着他会同时受到拜登本人和国家安全顾问的重视，而气候变化在国家安全决策中的地位也显著提高。

　　在法律层面，拜登政府通过立法、签署行政备忘录、出台行政命令等方式着力解决气候政策在美国社会面临的多种挑战。在国家气候与能源安全方面，拜登政府先后出台《清洁能源革命与环境正义计划》《建设现代化、可持续的基础设施与公平清洁能源未来计划》等，明确提出“清洁能源革命”“清洁能源经济”“清洁能源未来”等概念，旨在从能源消耗源头上应对气候危机。围绕清洁能源转型的各个关键领域，拜登政府进行缜密布局，如发布《美国供应链行政命令》，强化能源转型所需的关键矿产供应链韧性；发布《关于加强美国在清洁汽车和卡车领域领导地位的行政命令》，加强美国在新能源汽车领域的竞争力；推出《关于通过联邦可持续发展促进清洁能源产业和就业的行政命令》，振兴美国本土的清洁能源产业。拜登政府还出台《通胀削减法案》，突出推进清洁能源、降低消费者能源成本、应对气候危机、促进环境正义和加强能源安全等的重要性，并设计“全政府”行动计划，力求取得成效。在气候安全与经济发展方面，拜登延续其在总统竞选时提出的口号“重建更好未来”，并签署《加强气候相关金融风险管理行政命令》《促进清洁能源产业和就业的行政命令》《关于执行2022年减少通货膨胀法案的能源和基础设施条款的行政命令》等，从而实现气候政策对经济活动的全覆盖。此外，拜登政府还推动《2021年美国救援方案法》获得立法通过，该法案将清洁能源转型和可持续作为促进美国经济复苏的重要方法。在气候变化与社会正义方面，拜登签署了《关于保护公众健康和环境并恢复科学以应对气候危机的行政命令》与《关于重建和加强难民安置计划以及气候变化对移民影响规划的行政命令》，并以“跨部门、全领域”协调实现国内社会正义转型目标。

　　在外交层面，气候变化同样是拜登政府的主要议题，其特色是发展绿色产业链联盟，[4]开展“小多边”气候外交，进一步重拾美国在全球气候和能源场域的领导力。拜登政府借助气候议题加强与盟友的合作，推动应对气候变化的国际行动。一是重返气候变化《巴黎协定》并签署一系列气候相关政令，试图引领全球气候行动。二是夯实美欧关系，通过气候俱乐部、美欧绿色钢铝贸易同盟、美欧贸易和技术委员会等机制推动跨大西洋气候合作。拜登政府多次同欧洲盟友协调成立气候俱乐部事宜，并在2022年6月七国集团峰会上正式发布《七国集团关于气候俱乐部的声明》。三是注重多边气候外交，将气候治理列为外交优先议题。拜登执政初年即召开领导人气候峰会，与中国等主要国家对话并发布联合声明，如2021年4月的《中美应对气候危机联合声明》、2021年11月的《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》和2023年11月的《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》等。中美两国合作有力促进了联合国气候变化大会取得务实进展。在2021年格拉斯哥气候大会（COP26）上，美国参与发起甲烷减排、淘汰煤炭和禁止非法毁林等倡议。在2022年沙姆沙伊赫气候大会（COP27）上，美欧高调推动“全球甲烷承诺”和“全球气候预警体系”。此外，美国还发起建立净零生产者论坛、能源资源治理倡议、可持续关键矿产联盟、氢和燃料电池国际伙伴关系、全球清洁能源行动论坛等应对气候变化的多边机制。为了赢得小岛屿国家的支持以及为美国可持续基础设施建设开拓更大市场，美国还于2021年4月发起全球能源转型倡议，旨在创建全球清洁资源网络，为小岛屿国家和偏远地区开发可靠、有弹性的能源系统。

　　拜登政府气候政策的特点

　　拜登政府将气候政策视为维护美国霸权地位和建设基于美国价值观的全球环境正义的主要途径，[5]旨在通过气候政策和外交努力提升自身在全球气候治理中的领导力和影响力。

　　首先，拜登政府将清洁能源与气候议题正式确定为国家安全的优先事项。具体而言，拜登政府将气候议题与能源安全议题挂钩，将气候变化纳入国家安全规划和政策。通过《清洁能源革命环境正义计划》与美国能源部发布的国际清洁能源合作倡议可以看出，美国已将清洁能源和气候议题置于国内外安全行动的核心位置。拜登政府正在追求所谓“基于美国价值观的环境正义”，特别是将气候保护作为美国外交的一面旗帜和打压新兴大国的棋子，用以压缩包括中国在内的发展中国家的发展空间，提升美国全球领导力和影响力。[6]例如，在去煤电、甲烷减排等议题领域，美国一再假借气候正义等理由诋毁中国。总体来看，拜登政府坚持“由内而外、内化外显”的治理思路，以国家安全为由调动超额资源，试图将缓解国内绿色转型压力、推进绿色发展优先事项与海外气候能源领域领导力的重塑目标相结合。

　　其次，气候和能源议题成为拜登政府施政的惯用抓手。从历史与现实看，如何在国内推进清洁能源产业发展一直是美国领导人面临的一个棘手政治难题。拜登上台之后，将发展清洁能源产业奉为解决国内就业问题、使美国重获国际领导力及博取选民支持的利器，把应对气候变化与推进清洁能源转型当成政策制定的“金字招牌”。在这一纲领指导下，拜登政府创新并大幅升级了美国清洁能源战略，其主导制定的包括“清洁能源基础设施和就业计划”、《通胀削减法案》的“清洁能源条款”等在内的一系列绿色复苏计划已成为美国政府应对气候危机、消除国内经济不平等和促进经济增长等目标的重要举措。截至2023年底，拜登政府已经发布16项与清洁能源和气候议题相关的行政命令，签署了数项法案和行政备忘录。以气候、清洁能源为主题的国际事务在拜登政府对外交往活动中的比重也大幅提高。除了重返《巴黎协定》外，拜登政府活跃于各种国际气候、能源会议及论坛，积极发起和参与各种气候能源合作组织和倡议。例如，拜登上任以来四次召集主要经济体能源与气候论坛（MEF），在第28届联合国气候变化大会（COP28）上，美国同中国和阿联酋共同召集了“甲烷和其他非二氧化碳温室气体减排峰会”，牵头发表《全球可再生能源和能源效率承诺》，推动了“氢及氢衍生物认证计划”的启动。

　　再次，拜登气候新政谋求重拾美国在全球气候治理中的领导地位。拜登政府设立了明确的减排目标，承诺到2030年时温室气体排放量比2005年减少50%—52%，到2035年实现电力部门零碳污染和净零排放，最终到2050年实现零碳经济。同时，拜登政府在全球气候治理中采取积极姿态，通过电话外交、总统气候问题特使穿梭外交、气候峰会外交等方式密集开展一系列气候外交行动。[7]在2021年格拉斯哥气候大会期间，拜登承诺将大幅削减温室气体排放量，并增加对发展中国家的资金援助以应对气候危机；重新加入绿色气候基金，向发展中国家提供“绿色债务减免”，以助其更好应对气候变化带来的不利影响。总体来说，无论是重新加入《巴黎协定》、回归多边碳治理进程，还是召集“领导人气候峰会”、推动实现1.5℃温控目标，都表明拜登政府试图通过再掀减排雄心浪潮，重拾在全球气候治理中的领导力。

　　最后，拜登政府的气候政策注重气候相关理念塑造和制度建设。美国在清洁能源发展、气候安全等方面理念和文化塑造上处于核心地位，掌握主导性话语权。拜登在竞选总统时就大力宣传推进国际清洁能源革命和低碳治理的愿景，在外事活动中将“价值观外交”与“供应链外交”相结合，推动塑造基于“民主”观念的所谓国家清洁能源供应链体系、推动供应链“去风险”，借助民主、人权、透明度、公正转型等议题，持续打造所谓“强迫劳动”“知识产权”等西方话语和规范引领。例如，2023年7月美印战略清洁能源伙伴关系（SCEP）部长级会议发布的联合声明，强调两国“代表了世界上最大的民主国家集合”，加强合作将创造所谓“公正、有序、可持续的能源转型”；2023年4月第10届欧盟—美国能源理事会发布的联合声明，则强调双方追求所谓“公正、包容性”能源转型的战略伙伴身份，并遏制俄罗斯的能源出口。

　　拜登政府气候政策实践的前景

　　在2022年底美国中期选举中，民主党的表现虽好于预期，但丢掉了众议院的控制权，这对拜登政府主导的气候行动产生消极影响。加之特朗普竭力参加2024年美国大选，拜登政府推动美国在减排方面成为世界领导者的行动遭到共和党人的反对。国内政治极化使拜登政府制定的气候政策难以长期顺利推行，其不得不弱化监管和气候变化相关行动以争取选票。

　　在政策层面，拜登政府气候行动的实际效果与可信度存疑，将影响其国际信誉和后续收效。首先，尽管拜登政府制定了雄心勃勃的气候政策以满足国内经济社会发展需求和增强国际领导力，但仍存在部分脱离实际或未兑现的内容。拜登政府关于到2030年实现比2005年减排50%—52%的目标看似宏伟，但若比照《巴黎协定》，其需在2030年时实现减排57%—63%的目标。其次，美国历来反对对《巴黎协定》规定的“国家自主贡献”采取更严格的审查程序，因此对美国是否实现减排目标进行审查会是巨大难题。最后，拜登政府虽出台相关法律法规来推动其气候行动计划，但并未提出实现气候目标的明确政策手段和惩罚措施。例如，2021年12月拜登签署了一项与新能源汽车相关的行政命令，要求联邦政府到2035年只购买零排放的车辆。然而，2022年2月，美国邮政局就被曝光签署了一项为期10年的采购合同，订购16.5万台邮政卡车，其中90%均为传统燃油机动车。

　　在政治层面，美国司法系统内在的保守主义倾向和行政命令的反复性限制了拜登政府气候政策的推进。民主党和共和党关于气候议题的认知和应对设想截然不同，直接导致拜登政府的气候议案在国会难以通过。皮尤研究中心2023年的一份报告显示，民主党人对可再生能源的支持度高于共和党人，而共和党人更倾向于石油和煤炭等传统化石能源。除在能源结构方面有分歧外，两党在气候和能源政策方面的分歧同样十分明显。因此，拜登政府只能将总统行政命令和预算协调作为美国气候政策的重要抓手。[8]然而，以行政命令而非立法确立的气候政策很容易被下一届政府废除。同时，美国国内愈发严重的政治极化态势使得不同党派推选的总统在推翻对方党派政治遗产时不遗余力，行使截然不同的政策主张，这导致政府制定的行政法规无法持久稳定。因此，当相关政策议题涉及2024年总统大选时，拜登政府将不得不把注意力转向国内并重视短期政治利益。

　　在经济层面，由于美国传统能源生产州的经济运行会因拜登政府的气候政策而受到较大负面影响，这些州可能结为联盟共同反对联邦的“清洁能源革命”。[9]随着页岩革命后美国从能源进口国一跃成为全球最大的能源出口国，化石能源利益集团在经济系统中的地位和在国会的游说能力同步增强，拜登政府的气候政策很难越过这些油气公司的“雷池”。仅从资金数额来看，拜登政府的气候政策预期成本也过于庞大，其在2024年前每年提供114亿美元气候融资的计划至今未被国会批准。[10]此外，美国基础设施建设老化和重建也是拜登政府面临的主要挑战之一。美国各州政府与联邦政府之间的复杂关系以及基础设施建设属于各州政府权力范围内的规定，使美国面临着大规模基础设施建设困难、小规模基础设施建设更容易实现的窘境，而各州政府的施政效率也存在明显差别。

　　在国际层面，拜登政府和盟友合作推动的气候俱乐部也面临一系列挑战。首先，俱乐部的运行需要内部统一的目标碳价、对非俱乐部成员的有效惩罚机制、稳定的成员规模、透明的监管体系和仲裁机构，但美欧在气候俱乐部的组建方式和合作程度等议题上很难达成一致。[11]与此同时，俱乐部内部存在产品的非排他性、俱乐部内部标准难以统一、成员减排收益的差异性、福利损失和财富再分配等问题。其次，俱乐部与《联合国气候变化框架公约》基本原则、现有国际贸易规则及全球可持续发展目标之间存在明显矛盾。俱乐部的建立需要群聚效应，必须有欧盟、中国等主要经济体的参与，但拜登政府对非盟友的排斥使俱乐部的建立面临政治现实阻碍。再次，拜登政府推动气候议题不断升级的长期驱动力不足。美国政府的气候政策长期停留在舒适区，主要目的是重返全球治理体系，恢复国际信誉，兑现竞选承诺以巩固票仓。至于如何强化自身气候雄心，美国已表态不会更新目标。

　　拜登政府气候政策的前景存在相当大的不确定性。这种不确定性主要受两方面因素影响：一是气候变化问题能否真正引起美国社会的广泛关注和重视，这将直接影响其绿色新政的推行；二是清洁能源产业是否能够有效吸引人才，从而推动科技创新、振兴制造业，并在此过程中为中产阶级提供大量就业机会。在这两个条件未得到充分满足之前，过早将新政引向社会正义的终极目标可能会导致拜登政府和民主党的政治资本提前耗尽。从目前形势看，拜登政府有望在气候变化和清洁能源领域取得一定成绩，然而其相关政策是否具备可行性和可持续性仍存疑问。此外，美国为确保其在全球气候治理中的领导地位而制定的气候外交战略虽在减缓全球气候变化和促进绿色经济发展方面发挥了一定作用，但也引发了全球气候治理领导权之争，这种竞争可能催生新一轮贸易保护主义。因此，拜登政府要想实现其气候战略目标，就必须同时应对来自内外多个方向的挑战。

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　　[1] “G7 Leaders’ Statement,” Feburary 2022, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/02/24/g7-leaders-statement-of-24-february-2022/.

　　[2] The White House, “National Security Strategy,” October 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.

　　[3] The White House, “FACT SHEET: President Biden Takes Executive Actions to Tackle the Climate Crisis at Home and Abroad, Create Jobs, and Restore Scientific Integrity Across Federal Government,” January 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/27/fact-sheet-president-biden-takes-executive-actions-to-tackle-the-climate-crisis-at-home-and-abroad-create-jobs-and-restore-scientific-integrity-across-federal-government/.

　　[4] 于宏源：《风险叠加背景下的美国绿色供应链战略与中国应对》，载《社会科学》2022年第7期，第123页。

　　[5] 于宏源：《美国气候外交研究》，上海：格致出版社，2020年版，第10-15页。

　　[6] 于宏源：《从大国共治到南北分治——从沙姆沙伊赫大会看全球气候治理进程》，载《国际关系研究》2023年第1期，第24-40页。

　　[7] 李昕蕾： 《气候安全与霸权护持：美国气候安全战略的全球推进》，载《国际安全研究》2023年第2期，第81-109页。

　　[8] Max Gruenig, “President Biden’s First 100 Days,” April 2021, https://www.e3g.org/news/president-biden-s-first-100-days/.

　　[9] 徐金金、余秀兰：《拜登政府的气候政策及中美气候合作前景》，载《区域国别学刊》2023年第4期，第128-153页。

　　[10] Farand, Chloé. “‘Betrayal’: US Approves Just $1bn Climate Finance for Developing Countries in 2022,” March 2022, https://www.climatechangenews.com/2022/03/11/betrayal-us-approves-just-1bn-climate-finance-for-developing-countries-in-2022/.

　　[11] 关孔文、李倩慧：《欧美对全球气候治理体系的重塑——从“气候俱乐部”到“碳边境调节”》，载《国际展望》2023年第5期，第99-117页。

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